IV SA/Po 1214/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska- Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2020 r. sygn. [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza P. z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Opisaną powyżej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego uwzględniono odwołanie wniesione od decyzji Burmistrza P. z dnia [...] grudnia 2019 odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa budynku inwentarskiego - tuczami do chowu trzody chlewnej w ilości maksymalnej, możliwej obsady inwentarza [...] sztuk [...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb ewidencyjny C. , gmina P., powiat w. . Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium uzasadniło wskazując, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest bowiem pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Wskazano, że zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Jak zauważył organ II instancji, organ I instancji nie powołał się na żadną z ustawowych przesłanek wydania decyzji odmownej, ani w uzasadnieniu decyzji, ani podając podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Zauważono, że Burmistrz P. odmowę wydania decyzji uzasadnił między innymi sprzeciwem społeczności lokalnej i pozostałych stron postępowania. Wskazano, że w obecnym stanie prawnym nie ma instrumentów prawnych, które pozwoliłyby weryfikować uciążliwość zapachową, ponieważ nie istnieją normy odorowe. Subiektywne odczuwanie dyskomfortu nie oznacza natomiast negatywnego wpływu na zdrowie i warunki życia ludzi i nie może być podstawą do uznania oddziaływania przedsięwzięcia za negatywne, przekraczające dopuszczalne normy. W ocenie Kolegium, polemika organu I instancji z autorami przedstawionego w sprawie raportu jest niewystarczająca. Podkreślono, że raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przypisuje się szczególną wartość dowodową. Podważenie jego treści (ustaleń) może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora. W ocenie Kolegium zatem, jeśli organ I instancji ma odmienne zdanie, co do ustaleń raportu, w szczególności gdy specjalistyczne organy uzgadniające i opiniujące nie miały takich zastrzeżeń, to powinien poddać go opinii eksperta. Dalej wskazano, że organ I instancji zaniechał poinformowania stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań bezpośrednio przed wydaniem decyzji, a na podstawie art. 79a k.p.a., wraz z tą informacją organ I instancji, był obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Co prawda - jak zauważyło samo Kolegium - w odwołaniu nie podniesiono bezpośrednio tego zarzutu, ale "z uwagi na lakonicznie uzasadnienie decyzji oraz brak materiału dowodowego na poparcie twierdzeń Organu I instancji niemożliwa jest kontrola decyzji w tym zakresie". W związku z powyższym, Kolegium wskazało, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zastosuje się do powyższych spostrzeżeń, co do ewentualnej konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i umożliwi stronie realizację uprawnienia wynikającego z art. 79a k.p.a., jeśli zajdą przewidziane tam okoliczności. Dalej Kolegium wskazało, że nie jest kwestią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach formowanie ładu przestrzennego gminy. Gmina posiada narzędzia planistyczne, których powinna używać do kształtowania rozwoju ładu przestrzennego w ukierunkowany sposób. Zaniechania w tym względzie nie mogą być podstawą do ograniczenia możliwości lokalizowania inwestycji. Kolegium podkreśliło nadto, że zaniechania w tworzeniu planów zagospodarowania przestrzennego nie mogą być konwalidowane poprzez odmowę możliwości realizacji przedsięwzięć. Wskazano też, że w sytuacji w której lokalizacja i rodzaj przedsięwzięcia budzą duże sprzeciwy społeczne, szczególną rolę odgrywa wybór odpowiedniego wariantu inwestycji. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. W ocenie Kolegium, organ I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien wziąć pod rozwagę, czy Inwestor prawidłowo podszedł do kwestii wariantowania inwestycji i czy gdyby warianty proponowane przez Inwestora różniły się np. lokalizacyjnie poprzez usadowienie budynku w innej części działki, zaprojektowanie większej ilości zieleni itp. to czy byłoby zasadne realizowanie inwestycji w innym wariancie. Dodatkowo zaznaczono, że kwestia wystąpienia możliwych awarii, działań niezgodnych z prawem lub ewentualnego spowodowania szkód w środowisku, jakkolwiek bardzo ważna, nie może stanowić odmowy dla realizacji inwestycji. W przewidzianym prawem terminie sprzeciw do sądu administracyjnego wywiódł P. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego. W skardze wniesiono o przeprowadzenie dowodu z mapki obszaru chronionego krajobrazu na okoliczność tego, że działka nr [...] znajduje się na terenie P. Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz wydruku z portalu wikipedia.pl. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej jako: "P.p.s.a.") sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia - jedynie - istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."). Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza P.. Odnosząc się zatem do zgłoszonego w sprzeciwie wniosku dowodowego wyjaśnić należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stan faktyczny niniejszej sprawy - zainicjowanej sprzeciwem - nie jest kwestionowany i pozostaje pomiędzy stronami bezsporny, dlatego też wniosek dowodowy w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygnięcie kasacyjne umotywowało dwoma argumentami. Kolegium wskazało, że jeśli organ I instancji ma odmienne zdanie, co do ustaleń raportu, w szczególności gdy specjalistyczne organy uzgadniające i opiniujące nie miały takich zastrzeżeń, powinien poddać go opinii eksperta (s. [...] uzasadnienia decyzji). Ponadto, w ocenie Kolegium, organ I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien wziąć pod rozwagę, czy inwestor prawidłowo podszedł do kwestii wariantowania inwestycji i czy gdyby warianty proponowane przez inwestora różniły się np. lokalizacyjnie poprzez usadowienie budynku w innej części działki, zaprojektowanie większej ilości zieleni itp. to czy byłoby zasadne realizowanie inwestycji w innym wariancie (s. [...] uzasadnienia decyzji). Kolegium uchylając decyzję I instancji nie wskazało w istocie, jakie ewentualnie dodatkowe dowody, i na jaką okoliczność miałby przeprowadzić organ I instancji. Podkreślić trzeba, że literalne brzmienie przepisu, wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy - rozstrzygnięcie sprawy - wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. W okolicznościach badanej sprawy, Kolegium bezspornie wskazało w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji. Nie ulega jednak wątpliwości, że Kolegium nie wyraziło swojego stanowiska, co do okoliczności, których ustalenie wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego i to co najmniej w znacznej mierze. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ II instancji w ogóle nie wyartykułował jakie konkretnie okoliczności wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego. Kolegium wskazało na przyczyny, które w jego ocenie przesądziły o wadliwości orzeczenia pierwszoinstancyjnego, ale nie wyjaśniono co stoi na przeszkodzie aby organ II instancji sam merytorycznie odniósł się do żądania wniosku, które organ I instancji uznał za niezasadne. Odnosząc się do zalecenia Kolegium, aby organ I instancji dla weryfikacji swojego własnego stanowiska poddał raport opinii eksperta, podkreślić trzeba, że nie jest rolą organów administracji publicznej poszukiwanie dowodów na potwierdzenie z góry założonej tezy. Jak wynika, z art. 7 k.p.a. rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Dlatego niezrozumiale jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazanie, że jeżeli organ I instancji ma odmienne od specjalistycznych organów uzgadniających i opiniujących zdanie to powinien zaciągnąć opinii eksperta. Rolą organu I instancji było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy. Jeżeli Kolegium z dokonaną przez organ I instancji oceną się nie zgadza, to jego zadaniem – co do zasady - jest merytoryczne rozpoznanie sprawy na podstawie akt sprawy. Jeżeli natomiast, w ocenie Kolegium, zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający do merytorycznego załatwienia sprawy, to rolą organu II instancji jest sprecyzowanie - jakie okoliczności faktyczne - wymagają wyjaśnienia. Podkreślenia wymaga, że nie tylko literalne brzmienie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. ale również istota tego uregulowania nakłada na organ odwoławczy wymóg wskazania organowi I instancji okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. Należy, bowiem przyjąć, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, przekonany o słuszności podjętych przez siebie działań. Aby zatem cel postępowania administracyjnego mógł zostać osiągnięty, tj. aby wnioskodawca otrzymał ostateczną decyzję rozstrzygającą jego sprawę co do istoty, i to z uwzględnieniem standardów szybkości postępowania, nie może budzić wątpliwość obowiązek organu odwoławczego polegający na wskazaniu okoliczności faktycznych, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zauważyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. Tymczasem, w badanej sprawie Kolegium zakwestionowało prawidłowość dokonanej przez organ I instancji oceny, a nie brak ustaleń faktycznych, który generowałby potrzebę prowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Należy też zauważyć, że jakkolwiek w zaskarżonej decyzji wskazano na uchybienia proceduralne, to samo Kolegium przyznało, że "w odwołaniu nie podniesiono bezpośrednio tego zarzutu". Sam organ II instancji z naruszeniem przepisów postępowania nie wiąże też żadnych konkretnych skutków zalecając organowi I instancji zastosować się do spostrzeżeń Kolegium, "co do - ewentualnej - konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i umożliwienia stronie realizację uprawnienia wynikającego z art. 79a k.p.a., jeśli zajdą przewidziane tam okoliczności". Podkreślić trzeba, że zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przede wszystkim ustalić czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia co do istoty sprawy, czy też konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części. W sytuacji gdy organ uzna za zasadne przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, jego obowiązkiem będzie sprecyzowanie, jakie okoliczności faktyczne wymagają dowodu. Jeżeli natomiast Kolegium stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na ocenę zasadności złożonego wniosku, to będzie zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia in meriti. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.