II OSK 856/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. i S. małż J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 239/06 w sprawie ze skargi D. H. i A. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r., II SA/Ke 239/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na skutek skargi D. H. i A. H., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], znak [...], poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nałożenia obowiązku. Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. W dniu 6 maja 2005 r. organ I instancji, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) przeprowadził kontrolę robót budowlanych związanych z budową przydomowej oczyszczalni ścieków na działce G. i S. J., położonej w miejscowości [...], gmina M.. Organ ustalił, że przydomową oczyszczalnię ścieków typu [...] zakupiono od J. G., prowadzącego działalność gospodarczą po firmą P.P.H.U.- [...] –J. G.. W sierpniu 1997 r., bez dopełnienia wymaganych formalności, została zamontowana pod nadzorem tego przedsiębiorcy i odebrana przez niego. Kierując się wynikami powyższej kontroli, w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z budową przydomowej oczyszczalni ścieków do stanu zgodnego z prawem decyzją z dnia [...], PINB nałożył na G. i S. J. obowiązek przedłożenia: 1. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, 2. opisu technicznego urządzenia wraz z rysunkami obrazującymi sposób jego wykonania, 3. opinii technicznej uprawnionej osoby na temat stanu technicznego i prawidłowości już wykonanych robót wraz ze szczegółowym opisem ewentualnych koniecznych dodatkowych prac. 2. Wykonanie przez G. i S. J. powyższego obowiązku stwierdził PINB decyzją z dnia [...]. Inwestorzy wykonali nałożone obowiązki, gdyż dostarczyli opinię techniczną autorstwa osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia. Opinia stwierdzała, że powyższa oczyszczalnia została wykonana z zachowaniem wymogów technologicznych i technicznych oraz jest prawidłowo eksploatowana. Ponadto znajduje się w odległości ponad 50m od studni na sąsiedniej działce. 3. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB z dnia [...] PINB prawidłowo zastosował art.50 i art.51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 2003, nr 207, poz.2016 ze zm., dalej "Prawo budowlane"). Przydomowa oczyszczalnia ścieków jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art.3 pkt 9 Prawa budowlanego. Została ona zainstalowana i eksploatowana bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Dlatego należało nałożyć na inwestorów obowiązek doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego). Inwestorzy przedłożyli dowody wykonania robót zgodnie z przepisami i prawidłowej ich eksploatacji. W szczególności usytuowanie tej oczyszczalni w odległości ponad 50m od studni D. i A. H. jest zgodne z § 31 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 2002, nr 75, poz.690 ze zm.). Jeżeli do oczyszczalni odprowadzane są ścieki oczyszczone biologicznie, to minimum 30 m powinno dzielić najbliższy przewód rozsączający kanalizacji indywidualnej od studni. Wymieniona oczyszczalnia ścieków istniała już, gdy sąsiedzi przystępowali do wykonania studni. Opinia geotechniczna przedłożona przez D. i A. H. nie dowodzi jednoznacznie, że to właśnie wymieniona oczyszczalnia zanieczyszcza wody gruntowe w studni. Studnia usytuowana została na terenie zalewowym, w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki, co wynika z pisma Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2004 r. 4. D. i A. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę domagając się uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...] i wcześniejszej decyzji I instancji. Inwestor przydomowej oczyszczalni ścieków wybudował ją bez wymaganego zgłoszenia i w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, czego efektem jest zanieczyszczenie wody w studni wykonanej przez skarżących zgodnie z projektem i wydanym pozwoleniem na budowę. Okoliczność ta wynika z opinii gruntowo-wodnych opracowanych na zlecenie skarżących przez Z. G., Zakład [...] - w S.. Zgodność wykonania oczyszczalni z przepisami stwierdzono w oparciu jedynie o oświadczenie pracownika firmy montującej oczyszczalnię, bez sprawdzenia czy miał on uprawnienia do składania tego typu oświadczeń. Ponadto osoba ta przyjęła kategorię gruntu w rejonie oczyszczalni niezgodnie ze stanem rzeczywistym. W efekcie wykonawca domowej oczyszczalni w istniejących warunkach geologicznych powinien był wykonać filtr piaskowy, a nie drenaż rozsączający. 5. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r., II SA/Ke 239/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na skutek skargi D. H. i A. H., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], znak [...], poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku. Przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art.3 pkt 9 Prawa budowlanego. Została wybudowana na działce inwestorów w sierpniu 1997 r., bez wymaganego zgłoszenia. Budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę, ale podlega zgłoszeniu (art.29 ust.1 pkt 1 w zw. z art.30 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego). Organy nie ustaliły jaka jest wydajność przedmiotowej oczyszczalni. K. F. (mgr inż. urządzeń sanitarnych) sporządziła natomiast opinię techniczną o tej oczyszczalni. Ustaliła tam, że przepływowy osadnik gnilny zamontowany w tej oczyszczalni z wbudowanym filtrem doczyszczającym typu –[...] ma pojemność 2 m3. Natomiast maksymalny dobowy zrzut ścieków wynosi 0,48 m3 na dobę. Dane te pozwalają wywnioskować, że wydajność tej oczyszczalni z pewnością nie przekracza granicznej wielkości 7,5 m3 na dobę. Na tej podstawie Sąd ocenił, że prawidłowo organy administracyjne przyjęły, że mają do czynienia z samowolą budowlaną, a skoro jej przedmiotem nie jest obiekt, lecz urządzenie budowlane, zastosowanie ma przepis art.51 Prawa budowlanego. W stosunku do robót już wykonanych nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązków określonych w art.51 ust.1 Prawo budowlane, może nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art.51 ust.7 tej ustawy, zgodnie z którym przepisy ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art.48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art.50 ust.1. Jeżeli zatem roboty budowlane już zostały wykonane, organ nadzoru budowlanego stosując obowiązki przewidziane w art.51 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, winien w pierwszym rzędzie ustalić, czy roboty te wykonane zostały w sposób, o jakim mowa w art.50 ust.1 Prawa budowlanego, a zatem m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lubienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W zależności od rodzaju i charakteru występujących w sprawie naruszeń, o jakich mowa wyżej, organ wydaje decyzję mającą na celu zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie do stanu poprzedniego albo nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art.51 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Wydając w niniejszej sprawie decyzję opartą na treści art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ winien był jednak pamiętać, że decyzja taka nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, po czym dopiero zostanie podjęta kolejna decyzja mająca na celu doprowadzenie realizowanego budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji określającej tym razem, na podstawie przedstawionej dokumentacji, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art.104 k.p.a., lecz jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen i w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, organ nadzoru budowlanego powinien podjąć decyzję na podstawie art.51 ust.1 (pkt 1 lub pkt 2) Prawa budowlanego. Ponieważ nałożenie takich obowiązków, jak ustalone w decyzji PINB w K. z dnia [...] było niedopuszczalne, to niedopuszczalne było również wydanie decyzji stwierdzającej ich wykonanie. Wynika stąd, że wydana w sprawie decyzja organu I instancji była wadliwa, czego nie dostrzegł organ II instancji. Ta wadliwość spowodowała konieczność uchylenia obu tych decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ źródłem tej wadliwości była również wadliwa decyzja PINB w K. z dnia [...], konieczne było uchylenie również tej decyzji. Sąd wskazał ponadto, że organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, a w konsekwencji — nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły przepisy art.7 i 77 K.p.a. W szczególności organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie przeanalizował dostatecznie wnikliwie przedstawionego przez skarżących przy ich odwołaniu, istotnego dowodu w postaci opinii gruntowo-wodnych opracowanych na zlecenie skarżących przez Zakład [...] – Z. G., choć wynikały z niej odmienne ustalenia w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach. Organ miał obowiązek ocenić i ten dowód, albowiem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art.75 § 1 K.p.a.) Ze wskazanej opinii wynikają odmienne ustalenia dotyczące rodzaju gruntów, na których przedmiotowa oczyszczalnia i jej drenaż rozsączający zostały posadowione. O ile z opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. urządzeń sanitarnych K. F. wynika, że oczyszczalnia posadowiona jest na gruncie kategorii II (gleba, piaski pylaste), to z opinii geotechnicznej sporządzonej na zlecenie skarżących wynika, że w sąsiedztwie drenażu przydomowej oczyszczalni, na głębokości 0,6 - 1,4 m znajdują się piaski średnie, ciemno - żółte, wilgotne, średnio zagęszczone, a na głębokości 1,4 - 2,5 m gliny piaszczyste z wkładkami piasku gliniastego, brązowo - żółte twardoplastyczne z okruchami piaskowców. Ponieważ według tej opinii, podścielające warstwę piasków gliny zwałowe i piaski gliniaste nie przewodzą wody, lecz mogą ją absorbować zmieniając konsystencję na plastyczną lub miękkoplastyczną, a kierunek spływu wód czwartorzędowych odbywa się od drenażu oczyszczalni w kierunku studni kopanej D. i A. H. - ścieki niedostatecznie oczyszczone w cienkiej warstwie rozsączającej (tj. w warstwie piasku o miąższości 0,4 m poniżej ułożenia drenażu rozsączającego), spływając w kierunku studni skażają warstwę wodonośną, która jest źródłem zaopatrzenia w wodę pitną. Skwitowanie przez organ ustaleń i wniosków wynikających z tej opinii stwierdzeniem, że studnia ta została usytuowana w terenie zalewowym w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki, co wynika z pisma Wójta Gminy Masłów z dnia 31 grudnia 2004 r. - nie jest wystarczające. 6. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli G. i S. J., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię; 2) naruszenie art.113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a. "), które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne uznanie, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, podczas gdy w rzeczywistości konieczne i celowe było głębsze jej przeanalizowanie. Nieprawidłowo Sąd interpretuje art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. przyjmuje, że przepis ten zabrania wydania ponownej decyzji określającej czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Sąd winien był znacznie wnikliwiej zapoznać się ze znajdującymi się w aktach dokumentami, aby przekonać się, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały niezbędnych ustaleń, zapoznały się z całością materiału zgromadzonego w sprawie, w tym opinią biegłego oraz dokumentacją techniczną położonej już oczyszczalni ścieków i jej parametrami technicznymi. Sąd nieprawidłowo zarzucił organowi I instancji brak właściwych ustaleń faktycznych, m.in. poprzez niewykonanie dodatkowej opinii biegłego. Organy z pewnością mają wiedzę teoretyczną i praktyczną w przedmiocie przydomowych oczyszczalni ścieków, a zatem posiadają też stosowną wiedzę do uznania, czy dodatkowa opinia biegłych będzie potrzebna w sprawie. Wydanie takiej opinii przedłużyłoby postępowanie wyjaśniające oraz niepotrzebnie zwiększyło koszty postępowania administracyjnego. Błędny jest również pogląd Sądu, że organ II instancji nie przeanalizował dostatecznie wnikliwie opinii gruntowo-wodnych opracowanych na zlecenie skarżących przez Zakład [...] Z. G.. Fakt, iż w uzasadnieniu swojej decyzji organ nie opisał szczegółowo zawartych w tej opinii tez i do nich się nie przychylił nie może uzasadniać postawienia takiej tezy przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: I. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art.113 § 1 P.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy sądowoadministracyjnej. Równocześnie jednak strona twierdzi, że wymagania dowodowe stawiane organowi administracyjnemu przez Sąd są zbyt wygórowane, prowadzące do zbędnego przedłużania postępowania. Pracownicy organu mają wiedzę i doświadczenie wystarczającą dla prawidłowego załatwienia sprawy. Dlatego niezasadny jest zarzut Sądu I. instancji niewyjaśnienia rozbieżności między dwoma ekspertyzami. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie jest nieprzekonująca i nietrafna. Sąd odnotował, że w sprawie wypowiedzieli się dwaj specjaliści: Z. G. i K. F.. Ich konkluzje są zupełnie odmienne w kluczowej sprawie: właściwości gruntu z punktu widzenia zdolności do filtrowania ścieków, a w konsekwencji – zabezpieczenia studni sąsiadów. Brak wyjaśnienia tej kluczowej rozbieżności w sytuacji, gdy studnia sąsiadów jest zanieczyszczana — całkowicie uzasadniał zarzut nieprzeprowadzenie w adekwatnym zakresie postępowania wyjaśniającego. Prawidłowo więc wskazał Sąd art.7 i art.77 K.p.a., którym uchybiły organy administracyjne, w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd I. instancji. II. Naruszenia przez Sąd I instancji art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego (przepisu prawa materialnego) skarżący upatrują w kwestionowaniu przez Sąd dwóch decyzji w sprawie czynności faktycznych, koniecznych dla doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Zarzut jest nietrafny. Wydanie decyzji w trybie art.51 Prawa budowlanego objęte jest procesowym reżimem Kodeksu postępowania administracyjnego; w szczególności może ona być wydana dopiero po zakończeniu postępowania w danej instancji, a nie — w jego trakcie. Decyzja ma rozstrzygać sprawę lub w inny sposób kończyć postępowanie administracyjne w danej instancji (art.104 K.p.a.). Jeżeli natomiast potrzebne jest ustalenie obowiązków proceduralnych, jak np. zobowiązanie strony do przedłożenia określonych dowodów (m.in. ekspertyz), to wówczas rzeczywiście niedopuszczalne jest wydanie decyzji (gdyż postępowanie się jeszcze nie kończy), lecz — wydaje się postanowienie. Jest to ogólna reguła, aktualna w każdym postępowaniu zmierzająca do załatwienia sprawy administracyjnej. "O kwestiach wynikających w toku postępowania, a niezbędnych do jego właściwego przeprowadzenia, orzeka się w drodze postanowienia, które ma charakter dowodowy. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ podejmuje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie" (wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. IV SA 1622/ 99). Sąd I. instancji prawidłowo wskazał, że dla nałożenia na strony obowiązku dostarczenia dokumentacji organ administracyjny powinien był wydać postanowienie, o którym mowa w art.83c ust.3 Prawa budowlanego. W konsekwencji prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, że dostarczenie dokumentacji nie stanowi załatwienia sprawy uregulowanej przez art.51 Prawa budowlanego. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego). Ten obowiązek powinien był zmierzać do załatwienia sprawy spornych zanieczyszczeń studni przez oczyszczalnię ścieków, zaś zobowiązanie do dostarczenia dokumentacji mgło być jedynie środkiem do tego celu (art.83c ust.3 Prawa budowlanego). Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej istotą zarzutu sformułowanego przez Sąd I instancji nie jest liczba decyzji, jakie mogą być adresowane w jednej sprawie do tego samego adresata w oparciu o art. 51 ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd prawidłowo zakwestionował błąd organu w określeniu przedmiotu decyzji, a błąd ten implikował — nieprawidłowość w załatwieniu sprawy administracyjnej. III. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, ze zm.).