II OSK 1129/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 406/07 w sprawie ze skargi P.B. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 406/07 oddalił skargę P.B. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny: Inwestor P.B. pismem z dnia 30 stycznia 2007 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ośmiu lokali użytkowych na parterze budynku narożnikowego przy zbiegu ulic przy ul. A. 27 i B. w I. W dniu 15 lutego 2007 r. dokonano kontroli obowiązkowej tych lokali. W jej następstwie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił udzielenia pozwolenia. Organ uzasadnił swoją decyzję stwierdzonymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu wymierzył karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania tychże lokali. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył P.B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Skarżący wywodził, że nie była to budowa lecz przebudowa. W jego ocenie nie nastąpiło naruszenie art. 55 Prawa budowlanego, albowiem nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie był bezprawny, a tym samym brak było podstaw do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 57 ust. 7 tej ustawy. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że P.B. przystąpił do robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania istniejących mieszkań na poziomie przyziemia na lokale użytkowe, tj. lokale handlowo-usługowe (łącznie 10 lokali) w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Inowrocławskiego z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Decyzją tą nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowych lokali użytkowych (pkt 3 decyzji). Mimo właściwego pouczenia, inwestor nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie wniósł odwołania od tej decyzji. Wskazano też, że w dniu 30 stycznia 2007 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – w zakresie częściowym, obejmującym 8 lokali użytkowych, do właściwego w sprawie organu. Podczas przeprowadzonej kontroli obowiązkowej, wynikającej z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, organ I instancji ustalił, że obiekt nie spełnia warunków do wydania pozwolenia na użytkowanie. Wynika to z tego, że z 8 wnioskowanych do udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokali – do kontroli udostępniono tylko 6 lokali, teren budowy i teren przyległy nie został uporządkowany. Ponadto stwierdzono, że te 6 lokali jest już użytkowanych. Z uwagi na fakt, iż obiekt nie spełnia warunków do użytkowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił udzielenia pozwolenia na przystąpienie do użytkowania 8 lokali użytkowych w parterze budynku. Przystąpienie do użytkowania 6 lokali użytkowych, w których prowadzona jest udokumentowana przez organ działalność handlowa, bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na przystąpienie do użytkowania, musiało skutkować wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. i wymierzeniem kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowych lokali użytkowych. Zdaniem organu nietrafny jest pogląd zawarty w zażaleniu, że w przypadku robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu, zdefiniowanej w art. 7a Prawa budowlanego, wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę, nie istnieje obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy ani uzyskania pozwolenia na przystąpienie do użytkowania. Obowiązek uzyskania pozwolenia na przystąpienie do użytkowania wynikał z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ustaleń której to decyzji inwestor mimo przysługującego mu prawa nie zaskarżył – a właściwy organ taki obowiązek nałożył z uwagi na zakres robót adaptacyjnych oraz lokalizację obiektu (strefa ochrony konserwatorskiej "B"). Ponadto obowiązek uzyskania pozwolenia na przystąpienie do użytkowanie wynikał z art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. zamiaru przystąpienia do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Wskazano, że inwestor właściwie zrozumiał obowiązujące przepisy i wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na przystąpienie do użytkowania w zakresie częściowym, dla 8 lokali użytkowych z 10 objętych zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie czekając jednak na stosowną, wymaganą przepisami decyzję, przystąpił do użytkowania 6 lokali użytkowych, czym w sposób ewidentny uchybił art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W związku z faktem przystąpienia do użytkowania bez wymaganej decyzji, działanie inwestora musiało skutkować wymierzeniem kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł P.B. wnosząc o uchylenie postanowienia organu II instancji w całości i umorzenie postępowania. Skarżący wywodził, że obowiązujące przepisy prawa nie obligowały inwestora dokonującego przebudowy do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, w związku z czym przystępując do użytkowania obiektu nie naruszono żadnych przepisów prawa budowlanego, co w konsekwencji czyni bezzasadnym nałożoną na inwestora karę. Zdaniem skarżącego wadliwa decyzja organu administracji państwowej, nie może rodzić dla strony ujemnych następstw prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na uzasadnienie zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika w sposób bezsporny, że decyzją Starosty Inowrocławskiego z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzono inwestorowi projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę – zmianę sposobu użytkowania istniejących lokali mieszkalnych na lokale użytkowe. W pkt 3 tej decyzji zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z akt wynika także, że powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 1 czerwca 2006 r. Z tym dniem weszła więc do obrotu prawnego i nie została z niego w sposób przewidziany prawem, tj. przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego do chwili wydania zaskarżonego postanowienia wyeliminowana. Skarżący zmierza w istocie rzeczy do wykazania niezgodności z prawem decyzji Starosty Inowrocławskiego z [...] maja 2006 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w nową sprawę. To wkraczanie nastąpiłoby niewątpliwie gdyby Sąd a wcześniej organ zajął się oceną decyzji z [...] maja 2006 r. Sąd I instancji stwierdził, że wymierzając karę w wysokości 75.000,00 zł organ nie naruszył prawa ustalając jej wymiar w sposób zgodny z prawem, tj. z wskazanym przepisem ustawy – Prawo budowlane, zaliczając obiekt do właściwej kategorii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.B. Zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisu art. 55 pkt 3 oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez "ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że ustawodawca zrezygnował z uznaniowego charakteru nakładania obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w pozwoleniu na budowę, w związku z czym brak było podstaw do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 57 ustawy – Prawo budowlane". Zarzucono także w podstawach kasacyjnych naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, a także naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 cytowanej ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo jej zasadności oraz nieusunięcie naruszenia prawa "w postaci bezprawnego zapisu w decyzji podjętej w granicach sprawy, której skarga dotyczy". Mając powyższe na uwadze w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji bądź też uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, całkowicie niezrozumiały jest zarzut kasacyjny w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 cyt. ustawy p.p.s.a. podnoszący naruszenie przepisów art. 55 pkt 3 oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f cyt. ustawy – Prawo budowlane z powodu "ich niezastosowania". Właściwe organy I i II instancji orzekały bowiem na ich materialnoprawnej podstawie. Także nieprecyzyjny jest zarzut braku podstawy do zastosowania "art. 57 ustawy – Prawo budowlane" bez podania oznaczonej jego jednostki redakcyjnej. Po drugie, prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że w tym postępowaniu administracyjnym przedmiotem kontroli było tylko postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie wymierzenia kary w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast, nie jest przedmiotem tego postępowania administracyjnego, jak i oczywiście sądowoadministracyjnego ostateczna decyzja nr [...] Starosty Inowrocławskiego z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę inwestorowi P.B. i na zmianę sposobu użytkowania istniejących lokali mieszkalnych na poziomie przyziemia na lokale użytkowe w budynku położonym na działce nr [...] przy ul. A. w I. Należy podkreślić, że jest to decyzja ostateczna, która wywołuje skutek prawny ex nunc o charakterze konstytutywnym i wywołuje skutki prawe do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym regulowanym przepisami k.p.a., stąd brak jest przesłanek do zastosowania przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Dotyczy to więc także obowiązku nałożonego w pouczeniu tej decyzji, że "inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie". Należy jednak podkreślić, że w dacie wydania tej decyzji, został uchylony art. 36 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy – Prawo budowlane, który stanowił podstawę prawną w tym zakresie co nastąpiło na mocy art. 1 pkt 13 lit. a/ ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. z dniem 31 maja 2004 r. Nowy art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że w pozwoleniu na budowę właściwy organ w razie potrzeby zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, które wynikają z art. 54 i 55 tejże ustawy. Jednak nawet w nowym stanie prawnym obowiązuje dyspozycja art. 55 pkt 3 cyt. ustawy – Prawo budowlane, która także jednoznacznie stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Natomiast w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy co jednoznacznie wynika z jego ustaleń, inwestor przystąpił do użytkowania 6 lokali użytkowych, jeszcze przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z dyspozycją art. 55 pkt 3 cyt. ustawy – Prawo budowlane. Oznacza to, że wypełnia to także dyspozycję art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 tejże ustawy do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Po trzecie, przedmiotowe postępowanie objęte kontrolą Sądu I instancji zostało zakończone wydaniem przez organ I instancji stosownego postanowienia, jak i przez organ II instancji ostatecznego postanowienia już w stanie prawnym, w którym ich materialoprawną podstawę stanowi art. 57 ust. 7 cyt. ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 59f ust. 1 tejże ustawy. Wynika to z tego, że art. 57 ust. 7 wszedł w życie z dniem 31 maja 2004 r., na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). W świetle tego przepisu w sytuacji stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto w odniesieniu do tej kary stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1-3 Prawa budowlanego. Po czwarte, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. (sygn. akt P 19/06) orzekł, że art. 57 ust. 7 cyt. ustawy – Prawo budowlane w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 10, poz. 69, publ. OTK-A 2007, nr 1, poz. 2). W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego jest rodzajem sankcji administracyjnej, nie zaś karnej. Dlatego też organ nadzoru budowlanego wymierzający powyższą karę nie wkracza w kompetencje sądu powszechnego – właściwego w sprawach karnych. Po piąte, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. (sygn. akt P 64/07) orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Po szóste, chybiony jest także zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że Sąd I instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił także przesłanki wydanego orzeczenia sądowego, biorąc pod uwagę obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze, jak i stanowisk pozostałych stron. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.