VI SA/Wa 635/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia M. Sp. z o. o. Sp. k kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] nr [...] w dniach 30 listopada 2018 r. - 21 grudnia 2018 r przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", o powierzchni 2,91m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 1 972,56 zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2018 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego Al. [...] w ul. [...] nr [...] i stwierdzili umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. W dniach [...], [...], [...] grudnia 2018 r. pracownicy Wydziału Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] nr [...] i stwierdzili funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna reklamy. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Prezydent m. W. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] nr [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oraz o możliwości wypowiedzenia, co do zebranych w sprawie dowodów, stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i w dniu [...] lutego 2019 r. Prezes Zarządu Spółki, zapoznała się ze zgromadzonymi dokumentami w sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania prezydent m. W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. orzekł o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rejonie posesji nr [...] w dniach 30 listopada 2018 r. - 21 grudnia 2018 r., przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o pow. 2,91 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 1792,56 zł. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku złożonego przez spółkę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst, jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 2068 ze zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie,o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Podstawą zatem do wymierzenia kary pieniężnej, o której jest mowa w art. 40 ust. 12 powołanej ustawy, jest ziszczenie się jednej z przestanek wskazanych w przepisie, której wystąpienie musi zostać wykazane przez zarządcę drogi w toku postępowania administracyjnego. Dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, czy miał do tego podstawę w postaci zezwolenia zarządcy drogi. Okolicznością kwestionowaną przez stronę w przedmiotowej sprawie jest fakt zajęcia pasa drogowego przez sporną reklamę. Z powyższego wynika, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą ( art. 4 pkt 1 u.d.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi i jego rozumienie można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest budowla w postaci drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zieleń przydrożna. Z normatywnej definicji pasa drogowego wynika, iż jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni. Pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice. Granice pasa określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i,obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Przy ocenie jak wysoko sięga przestrzeń pasa drogowego, należy mieć na uwadze definicję reklamy. Celem reklamy jest przekazanie informacji użytkownikom drogi. Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zatem droga jest częścią pasa drogowego. Droga mieści się więc w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 udp), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 udp). Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego został wyznaczony przez pas zieleni, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym, co pokazuje to mapa z zaznaczoną lokalizacją reklamy. Strona powinna legitymować się zatem zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] nr [...] w dniach od 30 listopada 2018 r. do dnia 21 grudnia 2018 r. Stwierdził, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest również pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że umowa nie wskazuje na żadną lokalizację i została zawarta na czas określony do dnia 20 października 2018 r., a okres zajęcia bez zezwolenia dotyczy okresu od 30 listopada 2018 r. do dnia 21 grudnia 2018 r. Ponadto, jak wynika z protokołu przesłuchania S. G., firma nie okazała stosowanych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, oraz również stosowanych dokumentów odnośnie swojej działalności w Polsce (brak nr KRS). W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama, oznaczona nr [...] z obrębu [...] stanowi użytek drogowy. W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Podczas kontroli stwierdzono funkcjonowanie nośnika reklamowego z funkcjonującą reklamą. Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez reklamę dokonano podczas kontroli pasa drogowego w dniu [...] listopada 2018 r., poprzez wskazanie powierzchni zajęcia przez nośnik reklamowy z reklamą 2,10m x 1,39, tj. o powierzchni 2,91 m2. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dnia 30 listopada 2018 r. do dnia 21 grudnia 2018 r. Opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy emitowanej na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów a także nośnik (inny obiekt) na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717; z 2005 r. Nr 77, poz. 2036; z 2006 r. Nr 199, poz. 7564; z 2008 r. Nr 141, poz. 4985, Nr 218, poz. 9282; z 2010 r. Nr 138, poz. 3249; z 2011 r. Nr 54, poz. 1774; z 2013 r., poz. 7291; z 2014 r. poz. 6878; z 2015 r. poz. 4776). Organ pierwszej instancji przyjął w niniejszej sprawie stawkę z poz. 20a załącznika nr 3 dla drogi wojewódzkiej - reklamy o powierzchni nie przekraczającej 3 m2 - 2,80 zł. Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (2,91m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (22 dni) i stawki opłaty za zajęcie ł m2 pasa drogowego (2,80 zł). Zaś wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy - wskazano w protokole kontroli z dnia [...] listopada 2018 r. Zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,0 m2 jest traktowane jako zajęcie 1,0 m2. Karę obliczono w następujący sposób: 2,91 m 2x 2,80 x 10 x 22 dni = 1 792,56 zł. Organ podkreślił, że postępowanie kontrolne ma szczególny charakter, nie można więc domagać się uprzedzenia o zamierzonej kontroli. W dalszej części uzasadnienia, Kolegium, odnosząc się szczegółowo do zarzutów poniesionych w odwołaniu, uznało je za bezzasadne. Dodało, że ponownie rozpoznając sprawę zbadało kwestię możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 189f K.p.a. i nie znalazło przesłanek pozwalających na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. Sp. z o.o. Sp.k. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy: - w tym niewykazanie przez organ miejsca posadowienia nośnika reklamy poprzez przedłożenie operatu geodezyjnego czy nośnik znajdował się w pasie drogowym. - w tym nie ustalenie do kogo należy nośnik reklamy który to zajmuje pas drogowy przy ul. [...] nr [...] w dniach o dniach 30 listopada 2018 r. do 21 grudnia 2018 r. 2) art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji; 3) art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Podstawą rozstrzygnięcia decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze był art. 138 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Należy podkreślić, że zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisu polega na niejasności w rozstrzygnięciu organu II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując art. 138 par. 1 pkt 1 kpa jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, utrzymało w mocy karę pieniężną w wysokości 1972, 56 zł. Tymczasem jak wynika z sentencji decyzji organu pierwszej instancji kara pieniężna nałożona na skarżącą została ustalona w wysokości 1792,56 zł (słownie: jeden tysiąc siedemset dziewięćdziesiąt dwa złote 56/100) obliczona jako iloczyn: powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego. Zatem zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywołuje wątpliwości co do treści podjętego rozstrzygnięcia. W tak podstawowej kwestii, jak zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia organu II instancji, nie mogą zachodzić żadne niejasności. W tej sytuacji wątpliwości Sądu budzi jakie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne organ odwoławczy miał na uwadze podejmując decyzję, a w konsekwencji co było objęte zakresem jego działania w instancji odwoławczej. Podkreślenia wymaga, iż postępowanie administracyjne w sprawach w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnym winno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególna dbałością. Sentencja decyzji powinna być sformułowana w sposób jasny i klarowny, tak aby strona nie miała wątpliwości, czego dotyczy - o jakich uprawnieniach i obowiązkach organ rozstrzygnął. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji (postanowienia) i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji. Rozstrzygnięcia nie można bowiem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Sąd administracyjny nie przesądza niniejszym orzeczeniem w żaden sposób o merytorycznym rozstrzygnięciu tej sprawy. Uchybienia organu II instancji miały bowiem charakter procesowy, ale były na tyle istotne, że uniemożliwiły obecnie kontrolę sądową podjętej przez ten organ i zaskarżonej przez stronę decyzji odwoławczej pod kątem oceny merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia, a to z uwagi na rozbieżności między tym rozstrzygnięciem a rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wyeliminuje wszelkie błędy i niedokładności, które powodują, iż Sąd nie może podjąć się skontrolowania poprawności działania organu odwoławczego, skoro nie wiadomo do końca jaki był jego przedmiot W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 200 w/w ustawy.