VII SA/Wa 1624/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K K na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2022 r. znak DOZ-APN.650.176.2021.AB w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę UZASADNIENIE 1. Zaskarżoną decyzją z 26 maja 2022 r. znak DOZ-APN.650.176.2021.AB Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 12 października 2021 r. nr 2887/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Wojewódzki Konserwator Zabytków w J. decyzją z [...] lutego 1980 r., wpisał do rejestru zabytków, pod numerem [...] (ob. [...]), S. – miasto. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono: "Miasto powstałe w związku z rozwojem hutnictwa szkła. Rozwój jego i przekształcenie w miejscowość o charakterze turystycznym nastąpiło w 2 poł. XIX w. Zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX w. drewniana, łączona z kamieniem. W części górnej miejscowości wyraźnie wykształcone centrum miejskie". 2.2. Pismem z 6 września 2021 r. K. K. (dalej: skarżący) wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WKZ, organ I instancji) o uchylenie ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z [...] lutego 1980 r. na podstawie arr. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jego zdaniem w interesie społecznym jest wydanie nowej decyzji, w której organ ochrony zabytków precyzyjnie określi granice przedmiotowego wpisu obszarowego. Zdaniem skarżącego, przedmiotem wpisu nie może być "miasto – S. – w granicach w granicach administracyjnych z chwili dokonania wpisu, tj, z 1980 r." W ocenie skarżącego, rzeczywista lokalizacja zabytku nie pokrywa się granicami układu, wskazanego w treści decyzji wpisowej. W jego opinii błędem jest przyjęcie, że granice miasta Szklarska Poręba zostały wyznaczona przez ustalenie granic administracyjnych obowiązujących w dniu wydania decyzji wpisowej (tj. z [...] lutego 1980 r.). Zdaniem skarżącego, sporna decyzja nie określa w sposób precyzyjnie, granic wpisanego obszaru oraz powinna określać konkretne zabytki, które zostały objęte ochroną nie zaś miasto rozumiane jako jednostka administracyjna. 2.3. Decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], WKZ – na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) – odmówił uchylenia ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z dnia [...] lutego 1980 r. 2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji zwrócił uwagę, że tryb wzruszenia ostatecznej decyzji uregulowany w art. 154 i 155 k.p.a. nie służy do przeprowadzenia ponownego postępowania merytorycznego, w którym organ wydałby nowe pod względem merytorycznym. Celem tej procedury jest weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej. Organ dokonujący analizy ww. decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., może brać pod uwagę wyłącznie stan prawny i stan faktyczny istniejący w chwili wydania tej decyzji. Nie istnieje zaś możliwość, aby przy badaniu przesłanek zastosowania omawianego przepisu, odnosić się do nowych okoliczności, tj. takich, których istnienia organ nie stwierdził ustalając pierwotnie stan faktyczny. Ponadto organ I instancji wskazał, że skarżący nie posiada legitymacji do występowania w imieniu "wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków". 2.4. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący zarzucił organowi I instancji brak rozpatrzenia zarzutów odnoszących się do treści decyzji wpisowej, wskazanych we wniosku. Powtórzył, że nie jest prawidłowe, że do rejestru zabytków zostało wytisane miasto w granicach administracyjnych. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ powinien zapewnić czynny udział innym stronom postępowania, tj. właścicielom i posiadaczom nieruchomości położonych na obszarze układu urbanistycznego – miasta S. 2.5. Zaskarżoną decyzją z 26 maja 2022 r. znak DOZ-APN.650.176.2021.AB Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. 2.5.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił treść normatywną art. 154 k.p.a. i stwierdził, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z dnia [...].02.1980 r., wpisująca do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta S., nie należy do rozstrzygnięć, które podlegałoby uchyleniu na podstawie art. 154 k.p.a. Minister wskazał, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m.in. ograniczeniem uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu, np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa wart. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282, ze zm.; dalej: u.o.z.). Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego lub zespołu budowlanego, o którym mowa jest w art. 6 ust. 1 pkt 1b u.o.z., oznacza automatycznie, że ochrona ta rozciąga się na cały obszar tego układu, w odniesieniu do sytuacji prawnej wszystkich dysponentów praw do nieruchomości znajdujących się na chronionym obszarze. Tym samym, na podstawie decyzji o wpisie zabytku – w ww. przypadku układu urbanistycznego – mamy do czynienia z ukształtowaniem sytuacji prawnej wszystkich właścicieli i dysponentów nieruchomości znajdujących się w granicach chronionego obszaru. Zatem w jej świetle nabywają oni nie tylko prawa w podstawowym znaczeniu tego pojęcia, ale również prawa do realizacji obowiązków spoczywających na każdym posiadaczu zabytku w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem tryb określony w art. 154 § 1 k.p.a. nie może odnosić się do uchylenia decyzji o wpisie do rejestru. 3. Pismem z 1 lipca 2022 r. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do rozpoznania właściwemu organowi, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a.. art. 19 k.p.a., art. 24 § 4 k.p.a., art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 26 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzję w I instancji wydał organ właściwy, mimo że Zastępca WKZ D. G. oraz WKZ podlegają wyłączeniu, 2) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez ustalenie, że skarżący nabył prawo na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z dnia [...] lutego 1980 r. o wpisaniu do rejestru zabytków obiektu S. – miasto. 3) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 154 § 1 i 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja z [...] lutego 1980 r. nie narusza interesu społecznego oraz słusznego interesu stron i nie zachodzi potrzeba jej uchylenia. 4. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę faktyczną wyroku przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym akcie. 6. Zaskarżona decyzja została wydana w reakcji na podanie skarżącego złożone w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. 6.1. Należy podnieść, że wskazane w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3719/19). Zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. wymaga zatem spełnienia łącznego następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a. nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych", a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.). Jak podkreślił NSA w wyroku z 27 maja 2003 r. (sygn. akt IV SA 3205/01) pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygniecie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawna strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W rozumieniu tych przepisów nabycie nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. W ten sposób przepisy k.p.a. chronią stronę przed zwiększeniem określonego decyzją ostateczną obowiązku, bez jej zgody, tylko z tego powodu, że "przemawia za tym interes społeczny" (por. wyrok NSA z 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04). Ponadto należy zauważyć, że użycie w art. 154 k.p.a. słowa "może" nie oznacza uznaniowości organu w ocenie wystąpienia w sprawie przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a jedynie możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy, która ma miejsce na ostatnim etapie procesu stosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 930/13, LEX nr 1495303). Niemniej jednak, użycie tego słowa oznacza, że ustawodawca, określając uprawnienia organu orzekającego na jego podstawie, zdecydował, przepis ten jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego. 6.2. Aby ocenić możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. do decyzji takich jak sporna decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z [...] lutego 1980 r., należy zweryfikować, czy jakikolwiek podmiot na jej podstawie "nabył prawa" we wskazanym wyżej rozumieniu. W piśmiennictwie wskazuje się, że "wpis do rejestru zabytków określa prawnie nieruchomość jako zabytek, co pociąga za sobą skutki prawne w formie praw i obowiązków ciążących na właścicielach, posiadaczach i użytkownikach nieruchomości wpisanych do rejestru. Zabytkowy charakter nieruchomości poświadczony wpisem do rejestru zobowiązuje właściciela lub posiadacza do stałej współpracy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wpis do rejestru zabytków ogranicza niezależność właścicieli lub posiadaczy zabytków w wielu kwestiach, jednak pozwala to na uchronienie nieruchomości zabytkowych przed ich bezmyślną eksploatacją lub przebudową albo zniszczeniem" (A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016, art. 9). Zauważa się przy tym, że "decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją konstytutywną, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej (art. 7 pkt 1 u.o.z.), co przekłada się m.in. na ograniczenie uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa w art. 36 u.o.z.)", a ponadto, że jest to decyzja "kształtująca zakres jej praw i obowiązków (tu, w szczególności, skutkująca ograniczeniem jej uprawnień właścicielskich)" (M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, art. 9). Przedstawiciele nauki prawa wskazują, że "decyzja o wpisie ma na celu niedopuszczenie do zniszczenia zabytków, a z drugiej strony nakłada na właścicieli i użytkowników zabytków określone obowiązki. Wydanie decyzji powoduje ograniczenia właścicieli i posiadaczy w użytkowaniu zabytku, nakłada również dodatkowe zobowiązania" (Rozdział 2.6.3. Wpis do rejestru [w:] Przestępstwo zniszczenia lub uszkodzenia zabytku, Warszawa 2022). Przykładowo, art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zatem decyzja o wpisie do rejestru zabytków skutkuje zmianą reżimu prawnego dotyczącego zarówno obiektu budowlanego objętego wpisem indywidualnym, jak i nieruchomości objętych wpisem obszarowym, do którego należy zaliczyć sporną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z [...] lutego 1980 r. 6.3. Z przytoczonych wyżej argumentów wynika, że decyzja wpisująca do rejestru zabytków swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną jednostki przez danie uprawnienia i nałożenie obowiązków, a w konsekwencji nie może zostać zmieniona ani uchylona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. albowiem na jej podstawie "strona nabyła prawa". Organy obu instancji orzekające w sprawie prawidłowo zatem odmówiły uchylenia spornej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z [...] lutego 1980 r. 7. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że ich treść nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. 7.1. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia podania opartego o ten przepis jest organ, który wydał decyzję objętą żądaniem jej uchylenia lub zmiany. W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 89 u.o.z., organami ochrony zabytków są: 1) minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków oraz 2) wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje wojewódzki konserwator zabytków. Z uwagi na zmianę podziału administracyjnego RP, jaka nastąpiła po wydaniu spornej decyzji z 26 lutego 1980 r., organem właściwym do orzekania w sprawach z art. 154 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji wydanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. w zakresie spraw dotyczących obiektów położonych na terenie aktualnego województwa dolnośląskiego, jest Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków. Ten też organ orzekał w I instancji w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Z akt tego postępowania nie wynika, aby skarżący w toku postępowania zgłaszał wniosek o wyłączenie organu lub pracownika tego organu, który podpisał decyzję z 12 października 2021 r. Wobec tego nie było przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zarówno przez WKZ, jak i przez Ministra. 7.2. Skarżący nie ma również racji zarzucając Ministrowi przyjęcie, że sporna decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. nie narusza interesu społecznego oraz słusznego interesu stron, jak również, że nie zachodzi potrzeba jej uchylenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że przyczyną odmowy uchylenia spornej decyzji z [...] lutego 1980 r. było (prawidłowe) przyjęcie, że decyzja ta nie może zostać uchylona ani zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. Minister w ogóle nie oceniał, czy zachodzi lub nie zachodzi potrzeba jej uchylenia ani też nie weryfikował, czy sporna decyzja narusza interes społeczny lub słuszny interes stron. Minister mógłby dokonać takiej oceny wyłącznie, gdyby sporna decyzja mieściła się w zakresie zastosowania art. 154 k.p.a., a tak – z przyczyn omówionych we wcześniejszej części uzasadnienia – nie jest. 8. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.