II OSK 72/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. sp. jawna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 118/16 w sprawie ze skargi C. sp. jawna z siedzibą w W. na decyzję Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. sp. jawna z siedzibą w W. na rzecz Dyrektora Regionalnego Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 118/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę C. Spółki jawnej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniosła C. Spółka jawna z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit b (powinno być lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia tych przepisów przez organ II instancji polegającego na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności na okoliczność ustalenia typu produktów magazynowanych na terenie zakładu należącego do Spółki, a także charakteru i składu wód opadowych i roztopowych spływających z terenu magazynowego, w kontekście tego, czy stanowią one wody odciekowe, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit d ustawy Prawo wodne skutkującego błędnym ustaleniem, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, co w rezultacie skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit b (powinno być lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia tych przepisów przez organ II instancji polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz dowolnej ocenie materiału dowodowego, skutkujących błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez ustalenie, że: a. skarżąca magazynuje odpady, a nie surowiec (produkty, które utraciły status odpadów zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach), b. z miejsca magazynowania odpadów/surowców wydostają się wody odciekowe, c. pozwolenie wodnoprawne udzielone Spółce w dniu [...] sierpnia 2006 r. nie obejmuje swym zakresem odprowadzenia ścieków z placu magazynowego, d. Spółka zmieniła cel i zakres korzystania z wód, skutkujących błędnym ustaleniem, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo wodne, co w rezultacie skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi, 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nie zawarciu w uzasadnieniu wyroku szczegółowego wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze, a także podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, 4) art. 9 ust. 1 pkt 14 lit c i d oraz pkt 17 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez: a. ich błędną wykładnię skutkująca przyjęciem, że wody opadowe i roztopowe z miejsca magazynowania odpadów zawsze są wodami odciekowymi oraz ściekami przemysłowymi, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit d oraz pkt 17 ustawy Prawo wodne podczas gdy w określonych okolicznościach oraz przy określonym rodzaju magazynowania odpadów mogą być one jedynie wodami odpadowymi i roztopowymi z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni z terenów składowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne i nie posiadać cech wód odciekowych oraz ścieków przemysłowych, w rezultacie skutkującą bezpodstawnym oddaleniem skargi, b. błędne zastosowanie do wód opadowych i roztopowych odprowadzanych przez Spółkę z placu magazynowego, podczas gdy do wód tych powinien znaleźć zastosowanie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne, w rezultacie skutkującą bezpodstawnym oddaleniem skargi, 5) art. 31 ust. 4 pkt 4, art. 31 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo wodne a contrario oraz art. 31 ust. 5 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że odprowadzanie do rowu ścieków przemysłowych takich jak odcieki z miejsc magazynowania odpadów jest zabronione, podczas gdy z treści przepisów wynika jednoznacznie, że jest ono dopuszczalne na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli nie zawierają one substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska, skutkujące bezpodstawnym oddaleniem skargi, 6) art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach a contrario poprzez jego niezastosowanie i uznanie za odpad produktów magazynowanych przez Spółkę, które utraciły status odpadu, skutkujące bezpodstawnym oddaleniem skargi, 7) art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne polegające na jego błędnym zastosowaniu w sytuacji, w której nie zachodzą przesłanki do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego skutkujące bezpodstawnym oddaleniem skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018, poz. 1302 z zm., dalej jako P.p.s.a.)), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez C. Spółka jawna z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane muszą być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zamiast błędnie wskazanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji decyzji wydanej z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. (zarzuty nr 1 i 2). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy administracji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Dokonując oceny materiału dowodowego organy administracji nie naruszyły zasad logiki, jak również ocena ta nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym. Tym samym zasadnie organy administracji uznały, że zebrane dowody były przydatne do dokonania ustaleń faktycznych. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uznając, że nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut nr 3). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Sąd I instancji należycie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska. W uzasadnieniu wyroku wskazane zostały też przepisy, które były podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 14 lit c i d oraz art. 17 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 j.t.) zarówno poprzez błędną wykładnię tych przepisów jak też poprzez ich błędne zastosowanie. Przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 225). Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia. Art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ww. ustawy stanowił, że przez ścieki w rozumieniu tej ustawy rozumieć należy wprowadzone do wód lub do ziemi wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Z kolei art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d stanowił, że przez ścieki w rozumieniu tej ustawy rozumieć należy wody odciekowe ze składowisk odpadów oraz obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, w których są składowane odpady wydobywcze niebezpieczne oraz odpady wydobywcze inne niż niebezpieczne i obojętne, miejsc magazynowania odpadów, wykorzystane solanki, wody lecznicze i termalne. Art. 9 ust. 1 pkt 17 ww. ustawy stanowił natomiast, że przez ścieki przemysłowe należało rozumieć ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, by Sąd I instancji stwierdził, że wody opadowe i roztopowe z miejsc magazynowania odpadów są zawsze wodami odciekowymi oraz ściekami przemysłowymi. W uzasadnieniu wyroku (str. 10) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że "Jak trafnie uznał organ odwoławczy wody odciekowe są odrębną kategorią ścieków według art. 9 ust. 1 pkt 14 lit d) ustawy Prawo wodne, zaliczaną do ścieków przemysłowych (zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo wodne). Wody opadowe i roztopowe w rozumieniu art. 9 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne nie mogą obejmować wód odciekowych pochodzących z miejsc magazynowania odpadów, z którymi mamy do czynienia w przypadku skarżącego prowadzącego działalność w zakresie magazynowania i przetwarzania odpadów." Sąd I instancji stwierdził więc, że ścieki w postaci wód opadowych i roztopowych to odrębna kategoria ścieków od ścieków w postaci wód odciekowych oraz że ścieki w postaci wód odciekowych w realiach niniejszej sprawy należy zaliczyć do ścieków przemysłowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to wykładnia prawidłowa, która wynika wprost z treści art. 9 ust. 1 pkt 14 lit c i d oraz art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 3354/17 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych wynika, że z placu magazynowego oprowadzane są wody odciekowe nie zaś wody opadowe i roztopowe. W pełni zasadne zatem było zastosowanie w sprawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie zaś art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c tej ustawy. Bezpodstawny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 31 ust. 4 pkt 4, art. 31 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo wodne a contrario oraz art. 31 ust. 5 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (zarzut nr 5). Powodem cofnięcia skarżącej kasacyjnie Spółce pozwolenia wodnoprawnego nie było stwierdzenie niedopuszczalności odprowadzania do rowu ścieków przemysłowych, tylko odprowadzane ścieków niezgodnie z warunkami tego pozwolenia. Pozwolenie wodnoprawne, które Spółka posiadała zezwalało na odprowadzanie wyłącznie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych nie zaś wód odciekowych. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2008 r. poz. 992 j.t. ze zm.). podstawowym warunkiem utraty przez odpady tego statusu jest poddanie ich odzyskowi w tym recyklingowi. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że na placu magazynowym składowane są odpady, które Spółka dopiero podda odzyskowi. Odpady te nie straciły statusu odpadu tylko z tego powodu, że zostały spakowane i przewiezione na teren zakładu, w którym będą poddawane przetworzeniu na surowiec możliwy do ponownego wykorzystania. Za niezasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać także należy zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z treścią tego przepisu pozwolenie wodnoprawne można było cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli zakład zmienił cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu. Z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych jednoznacznie wynika, że Spółka zmieniła cel i zakres korzystania wód, które były określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Tym samym zasadnie organy administracji uznały, a Sąd I instancji pogląd ten zaakceptował, że zaistniały podstawy do cofnięcia Spółce pozwolenia wodnoprawnego. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.