I OW 142/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Starostą Mińskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. P. o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości postanawia: 1) wskazać Wojewodę Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku; 2) oddalić wniosek uczestniczki postępowania K. P. o zwrot kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim, a Starostą Mińskim w sprawie rozpatrzenia wniosku K. P. z dnia 11 lipca 2012 r. o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości położonej w gminie J., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], na skutek wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazano, że Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w powiecie mińskim, w gminie J., w obrębie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, poprzez udzielenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na przeprowadzenie na części tej nieruchomości prac polegających na projektowanej budowie linii napowietrznej SN-15kV na obszarze 1109 m2 oraz projektowanej budowie słupów SN na obszarze 150 m2. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958). K. P. skierowała do Starosty Mińskiego wniosek z dnia 11 lipca 2012 r. o ustalenie odszkodowania za następstwa wydania powołanej decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 16 lipca 2012 r. Starosta Miński przekazał Wojewodzie Mazowieckiemu powyższy wniosek celem rozpoznania, zgodnie z właściwością, powołując się na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I OW 44/11, w którym Sąd wskazał w analogicznej sprawie właściwego miejscowo wojewodę jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, do rozpoznania przedmiotowego wniosku właściwy jest jednak Starosta Miński. Stosownie bowiem do art. 30 specustawy drogowej, jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, właściwy wojewoda albo właściwy starosta, na wniosek inwestora, mogą ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) stosuje się odpowiednio. Za szkody powstałe w wyniku robót budowlanych prowadzonych na podstawie powyższego przepisu przysługuje odszkodowanie, które powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości - stosownie do art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na brak przepisów regulujących tryb ustalania odszkodowań za szkody powstałe w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w specustawie, zastosowanie znajdują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem stosownie do art. 23 specustawy, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten odsyła do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost, zasadniczo zatem nie jest dopuszczalne modyfikowanie ich treści. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, decyzje odszkodowawcze w przypadkach, o których mowa w art. 124-126 ustawy, wydaje starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z uwagi na odesłanie do stosowania powyższego przepisu wprost, nie ulega wątpliwości, iż starosta jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewoda Mazowiecki nie podziela argumentacji wyrażonej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r. o sygn. akt I OW 44/11. Skład orzekający wyraził w omawianym orzeczeniu pogląd, iż do ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zastosowanie ma przepis art. 12 ust. 4a specustawy po nowelizacji z 2008 r. Przepis ten określa skutek prawnorzeczowy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegający na tym, iż nieruchomości wymienione w tej decyzji stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku dróg krajowych, albo odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku dróg pozostałych kategorii. Wykładnia dokonana przez skład orzekający wykracza poza granice wykładni rozszerzającej i stanowi w istocie przykład zastosowania analogii iuris. Wniosek taki wynika w szczególności z faktu, iż sąd wywiódł dopuszczalność stosowania art. 12 ust. 4a specustawy w sprawach o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wbrew literalnemu brzmieniu art. 12 ust. 4 tej ustawy. Przepis ten nie wymaga stosowania wykładni innej niż wykładnia literalna, albowiem jego treść jest jasna i precyzyjnie sformułowana. Przepis ten reguluje najdalej idący skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w postaci odjęcia własności i innych praw rzeczowych do nieruchomości, co należy zdecydowanie odróżnić od skutku jakim jest ograniczenie własności w ściśle określony sposób, określony w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także w art. 30 specustawy w brzmieniu sprzed noweli z 2008 r. Ani w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2008 r., ani w brzmieniu obowiązującym obecnie, specustawa nie regulowała kwestii ustalania i wypłaty odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Całościowo problematykę tę reguluje natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami, która zawiera szereg przepisów określających sposób ustalania odszkodowania oraz przepis wskazujący organ właściwy do jego ustalenia - art. 129 ust. 5 pkt 1. Pozbawione logiki jest doszukiwanie się w specustawie jedynie przepisu określającego właściwość, podczas gdy pozostałe kwestie - jak zakres odszkodowania czy dopuszczalność jego ustalenia - pozostają w specustawie nieuregulowane, co powoduje, że niezbędne jest stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Część przepisów regulujących tryb ustalania odszkodowań za nieruchomości przejęte pod inwestycje drogowe w specustawie nie da się zastosować do ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Jako przykład warto przywołać art. 12 ust. 4b specustawy, który określa 30-dniowy termin na wydanie decyzji odszkodowawczej liczony od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić dopiero po zakończeniu robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości, albowiem dopuszczalność jego ustalenia oraz wysokość odszkodowania zależą od tego czy inwestor doprowadzi nieruchomość do stanu poprzedniego (art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie ma zatem żadnego związku przyczynowego pomiędzy uzyskaniem przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przymiotu ostateczności a dopuszczalnością ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zastosowanie każdej analogii, w tym analogii iuris, wymaga istnienia luki prawnej, której brakuje w przypadku rozpatrywanego zagadnienia z uwagi na odesłanie do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarte w art. 23 specustawy. Negatywnie należy ocenić stosowanie analogii w celu zrekonstruowania treści normy prawnej o charakterze kompetencyjnym. Pewność obrotu prawnego wymaga, aby właściwość do rozstrzygania spraw administracyjnych wynikała z wyraźnego przepisu prawa, który nie wymaga stosowania wykładni celowościowej, a tym bardziej - stosowania analogii. W przeciwnym wypadku decyzje wydawane przez organ obarczone byłyby ryzykiem, iż odmienna wykładnia niż zastosowana przez organ doprowadzi do wniosku, iż decyzję powzięto z naruszeniem przepisów o właściwości, co z kolei skutkuje stwierdzeniem nieważności wydanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W piśmie z dnia 20 września 2012 r. Starosta Miński podtrzymał swoje stanowisko co do właściwości Wojewody Mazowieckiego w rozpatrzeniu wniosku K. P. o ustalenie odszkodowania w całości popierając pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I OW 44/11. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 §1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Wojewodą Mazowieckim – jako organem administracji rządowej a Starostą Mińskim - będącym organem jednostki samorządu terytorialnego (Powiatu Mińskiego), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygnięcia tego sporu. Właściwość organu administracji należy w pierwszej kolejności ustalić na podstawie przepisów ustawy normującej problematykę będącej przedmiotem wniosku strony o wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego. K. P. wniosła o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z jej nieruchomości decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. wydaną na podstawie art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dlatego w pierwszej kolejności organu właściwego do rozpatrzenia tego wniosku należy poszukiwać w tej ustawie. Zgodnie z powołanym art. 30, jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, właściwy wojewoda albo właściwy starosta, na wniosek inwestora, mogą ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Cytowany przepis został uchylony z dniem 10 września 2008 r. przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), jednakże nadal stanowił podstawę do wydania wskazanej w nim decyzji, gdy przed dniem 10 września 2008 r. została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi – co wynika z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Obecnie, o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie uprzednio unormowanym w art. 30 orzeka się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organem zaś właściwym do ustalania odszkodowania jest organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – zgodnie z art. 12 ust. 4a powołanej ustawy. Jakkolwiek bowiem art. 12 ust. 4a określa właściwość organu do ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, to przepis ten należy odnieść także do odszkodowania za skutki tej decyzji w zakresie zawartego w niej zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h powołanej ustawy. Nie sposób bowiem przyjąć, aby ustawodawca rozdzielił kompetencje do ustalania odszkodowania za skutki tej samej decyzji w zależności od przedmiotu tego odszkodowania. Z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw wynika zaś, że w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy po nowelizacji tą ustawą. Skoro więc obecnie nie wydaje się odrębnej decyzji o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację takiej inwestycji, to w sprawach odszkodowawczych wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 30 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wszczętych po wejściu w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. – jak w niniejszej sprawie – należy zastosować art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w takim samym zakresie, jak wobec spraw odszkodowawczych wynikających z obecnie wydawanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem właściwości organu do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej wszczętej po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. ustalać na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy, ponieważ właściwość ta – przy braku jednoznacznego przepisu w tym zakresie – powinna być aktualna według przepisów obowiązujących w dniu ustalania odszkodowania. Skoro więc spór kompetencyjny dotyczy rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania złożonego przez K. P. w 2012 r., tj. po wejściu w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, to organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku – w myśl art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008 r. - jest Wojewoda Mazowiecki, ponieważ to ten organ wydał decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawczyni. W związku z powyższym, na podstawie art. 15 §2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji. Wniosek K. P. o przyznanie kosztów postępowania oddalono z uwagi na brak podstaw prawnych do ich przyznania.