II SA/Sz 772/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Kołobrzeg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 lipca 2022 r. nr P-1.4131.234.2022.K w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Kołobrzeg oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 lipca 2022 r., nr: P-1.4131.K234.2022, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność Uchwały Nr 11/734/22 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 25 maja 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Kołobrzeg. Jak podał organ nadzoru, materialnoprawną podstawę podjęcia powyższej uchwały stanowiły przepisy art. 18a ust. 1 i 2 u.s.g., a także § 59 ust. 1 Statutu Miasta Kołobrzeg. Zgodnie z brzmieniem art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z kolei, na podstawie art. 18a ust. 2 u.s.g. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów radnych, z wyjątkiem radnych pełniących funkcję, o których mowa w art. 19 ust. 1 (tj. przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego rady). Z kolei, w myśl § 59 ust. 1 Statutu, Komisja Rewizyjna Rady jest stałą komisją powoływaną w celu kontrolowania działalności Prezydenta, miejskich jednostek organizacyjnych oraz osiedli. Zdaniem Wojewody należy zwrócić uwagę, że w ustawie o samorządzie gminnym brak jest jakichkolwiek regulacji, przewidujących możliwość odstąpienia od tak sformułowanej zasady. Uczestnictwo radnych w komisjach, w tym komisji rewizyjnej, winno być postrzegane nie tylko w kategorii uprawnienia, ale również obowiązku. Potwierdza to brzmienie art. 24 u.s.g., który stanowi, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W ocenie organu nadzoru powyższe wskazuje, że komisja rewizyjna jest powoływana obowiązkowo przez radę gminy, a jej skład musi być tak ukształtowany, aby każdy z klubów miał w niej swojego przedstawiciela i dodatkowo jej członkiem nie może być przewodniczący lub wiceprzewodniczący rady. Jak ustalił organ, w celu wypełnienia obowiązku ustawowego, wynikającego z przywołanych przepisów, Rada Miasta Kołobrzeg w dniu 23 lutego 2022 r. podjęła uchwałę Nr XLVII/688/22 w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Kołobrzeg, wyznaczając do jej składu reprezentantów wszystkich klubów funkcjonujących w Radzie Miasta Kołobrzeg. Następnie Rada, mocą uchwały Nr LI/734/22, korzystając z przysługującej kompetencji decydowania o składzie Komisji Rewizyjnej, przesądziła o wykreśleniu z jej grona radnego J. W. - Przewodniczącego Klubu Radnych "[...]". Organ nadzoru ocenił, iż o ile skład osobowy komisji rady zależy od jej uznania, to jednak, w przypadku komisji rewizyjnej wykluczone jest jej powołanie (funkcjonowanie) z pominięciem przedstawicieli wszystkich działających w radzie klubów radnych. Wobec powyższego Wojewoda uznał, iż wykreślenie ze składu komisji rewizyjnej jedynego przedstawiciela danego klubu radnych bez jednoczesnego uzupełnienia (na tej samej sesji) jej składu o przedstawiciela tego klubu – tak jak ma to miejsce w omawianym stanie faktycznym - stanowi istotne naruszenie art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a jego zestawienie z art. 91 u.s.g. prowadzi do wniosku, że uchwała, która powoduje, że dany klub nie będzie posiadał swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej, jest ewidentnie sprzeczna z art. 18a ust. 2 u.s.g. Pismem z 28 lipca 2022 r. Gmina Miasto Kołobrzeg, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca gmina zarzuciła naruszenie: 1) art. 18a ust. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że: a) wykluczone jest powołanie komisji rewizyjnej z pominięciem przedstawicieli wszystkich działających w radzie klubów radnych, w tym także w sytuacji, w której klub nie zgłasza innego kandydata, w przypadku, gdy pierwotnie zgłoszony kandydat nie uzyskał wymaganej liczby głosów, b) każda uchwała w sprawie powołania komisji rewizyjnej bez przedstawicieli wszystkich klubów radnych pozostaje w sprzeczności z prawem, c) w przypadku wykreślenia ze składu komisji rewizyjnej jednego przedstawiciela danego klubu radnych uzupełnienie składu komisji rewizyjnej o przedstawiciela tego klubu musi odbyć się na tej samej sesji, 2) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że Uchwała Nr LI/734/22 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 25 maja 2022 r. zmieniająca uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Kołobrzeg jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Uchwałą Nr LI/734/22 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 25 maja 2022 r. ze składu komisji rewizyjnej został odwołany radny J. W. - jedyny przedstawiciel Klubu Radnych "[...]" w składzie tej komisji. Rada Miasta Kołobrzeg tym samym jednoznacznie sprzeciwiła się obecności tego radnego w komisji rewizyjnej. Jednocześnie w kolejnym punkcie porządku obrad sesji Rady Miasta Kołobrzeg w dniu 25 maja 2022 r. procedowano uchwałę w przedmiocie uzupełnienia składu osobowego komisji rewizyjnej. Mianowicie w punkcie 5 podpunkcie 10 obrad, dotyczącym podjęcia uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Kołobrzeg, Przewodniczący Rady Miasta Kołobrzeg poprosił przedstawicieli Klubu Radnych "[...]" o zgłoszenie kandydata, który miałby zasiadać w komisji rewizyjnej, jako przedstawiciel tego klubu. Radny K. P. - członek Klubu "[...]" zgłosił na członka komisji rewizyjnej radnego J. W. - który w poprzednim punkcie porządku obrad z komisji tej został odwołany. Jednocześnie wskazał, że Klub "[...]" nie zamierza zgłaszać innego kandydata do tej komisji. W głosowaniu kandydatura radnego J. W. nie uzyskała większości. Zdaniem skarżącej Gminy stanowisko organu nadzoru nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 18a ust. 2 u.s.g. nie może być interpretowany w sposób przedstawiony w zaskarżonym rozstrzygnięciu przez Wojewodę Zachodniopomorskiego - jako bezwzględny nakaz funkcjonowania komisji rewizyjnej z udziałem przedstawicieli wszystkich działających w radzie klubów radnych, także w sytuacji, w której rada miasta nie akceptuje kandydatury przedstawionej przez klub radnych. Żaden przepis ustawy nie pozbawia radnych prawa swobodnego wyboru członków komisji przez konieczność akceptacji propozycji klubu co do osoby jego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Oznacza to, że jeżeli wskazany przez klub przedstawiciel nie zyska akceptacji rady, klub powinien zgłosić innego kandydata, a nie zgłaszać ponownie tego samego (tak: C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 18a). Przepis art. 18a u.s.g. należy rozumieć przede wszystkim w ten sposób, że ma on zagwarantować każdemu klubowi, w tym klubom mniejszościowym, prawo do uczestniczenia ich przedstawiciela w pracach komisji rewizyjnej. Jest to więc przede wszystkim uprawnienie klubu do zgłoszenia swojego kandydata. To uprawnienie nie może się jednak sprowadzać do narzucenia radnym kandydata, na którego nie wyrażają oni zgody. O naruszeniu art. 18a ust. 2 u.s.g. można by mówić tylko wówczas, gdyby żaden ze zgłoszonych przez klub, możliwych do zgłoszenia kandydatów nie został wybrany. Wyjaśniono nadto, iż decyzja Rady Miasta wyrażona w Uchwale Nr LI/734/22 z dnia 25 maja 2022 r. była pokłosiem incydentu z udziałem radnego J. W. na posiedzeniu komisji rewizyjnej w dniu 9 maja 2022 r. Powyższe było przedmiotem stosownej dyskusji w czasie obrad Rady. Tymczasem, przedstawiciel Klubu Radnych "[...]", zgłosił ponownie kandydaturę - dopiero co odwołanego ze składu komisji - radnego J. W., informując o tym, że Klub nie zamierza zgłaszać innego kandydata. Nic natomiast nie stało na przeszkodzie do zgłoszenia kandydatury innego radnego, będącego członkiem tego Klubu. Przyjęcie odmiennej optyki - nakazującej akceptację kandydata nieuzyskującego większości w głosowaniu - oznaczałoby, że skład komisji rewizyjnej nie jest wynikiem wyboru dokonywanego przez Radę Miasta, a wynikiem decyzji klubu radnych. I do takiego właśnie stanu rzeczy doprowadziło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku na podstawie art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązania związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. dalej: "P.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kompetencje nadzorcze wojewody określone są w przepisach ustaw ustrojowych, w przypadku gminy – w ustawie o samorządzie gminnym. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). W ramach nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Jako materialnoprawną podstawę wydanej w dniu 25 maja 2022 r. uchwały LI/734/22 podano w jej treści art. 18a ust. 1 i 2 u.s.g. oraz § 59 ust. 1 Uchwały Nr XXXVII/497/13 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 9 września 2013 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Kołobrzeg (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2021 r. poz. 537 z późn zm., dalej: Statut) Zgodnie z art. 18a ust. 1 i 2 u.s.g., rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (tj. przewodniczącego i wiceprzewodniczących). W myśl zaś § 59 ust. 1 Statutu, Komisja Rewizyjna Rady jest stałą komisją powoływaną w celu kontrolowania działalności Prezydenta, miejskich jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych. Jeśli chodzi o chronologię kształtowania składu Komisji Rewizyjnej w Gminie Kołobrzeg, to: 1) Uchwałą XLVIl/686/22 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 23 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia składu liczbowego stałych Komisji Rady Miasta Kołobrzeg, ustalono skład liczbowy komisji rewizyjnej jako: "do 9 radnych" (§ 1 pkt 7), 2) Uchwałą Nr XLVII/688/22 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 23 lutego 2022 r, w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Kołobrzeg powołano Komisję Rewizyjną w składzie dziewięcioosobowym wymieniając personalia radnych w pkt 1-9, 3) objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwałą z dnia 25 maja 2022 r. Nr LI/734/22 Rada Miasta Kołobrzeg zmieniła uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Kołobrzeg uchwalając co następuje: "§ 1.W uchwale Nr XLVII/688/22 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 23 lutego 2022 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Kołobrzeg w § 1 uchyla się pkt 6. § 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia." Jak ustalił dodatkowo Sąd, jeśli chodzi o zasady wyłaniania i odwoływania członków komisji rewizyjnej w Radzie Miasta Kołobrzeg, to obowiązywały w tym zakresie szczegółowe regulacje wynikające z uchwalonego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Statutu. I tak, stosownie do §85 pkt 7 Statutu, Kluby wskazują przedstawicieli w Komisji Rewizyjnej oraz w Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. W przypadku złożenia rezygnacji lub odwołania członka Komisji Rewizyjnej lub Komisji Skarg, Wniosków i Petycji klub, którego przedstawicielem w komisji był radny, wskazuje niezwłocznie w to miejsce innego radnego. Wobec powyższej regulacji nie ulega wątpliwości, iż w dacie podejmowania przez Radę Miasta Kołobrzeg zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały była ona uprawniona do odwołania członka Komisji Rewizyjnej. W razie zaś skorzystania przez Radę z takiego uprawnienia, klub, którego przedstawicielem w komisji był odwołany radny winien był wskazać niezwłocznie w to miejsce innego radnego. Przy czym z przywołanego wyżej przepisu Statutu wynika też wprost, iż utrata mandatu do pracy w Komisji Rewizyjnej skutkująca dla klubu analogicznym obowiązkiem mogła być również następstwem innego zdarzenia tj. złożenia rezygnacji przez członka komisji. Jak wynika z dołączonego do odpowiedzi na skargę uzasadnienia projektu uchwały Nr LI/734/22, został on zgłoszony na wniosek Klubu Radnych "[...]" oraz "[...]", proponujących zmienię składu osobowego komisji rewizyjnej w nawiązaniu do wydarzeń, mających miejsce podczas posiedzenia komisji rewizyjnej w dniu 9 maja 2022 r., które w ocenie wnioskodawców negatywie wpływają na wizerunek Rady Miasta Kołobrzeg oraz uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie komisji rewizyjnej. W odpowiedzi na skargę wskazano natomiast, iż Uchwałą Nr LI/734/22 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 25 maja 2022 r. zmieniającą uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta Kołobrzeg ze składu komisji rewizyjnej został odwołany radny J. W. - jedyny przedstawiciel Klubu Radnych "[...]" w składzie tej komisji. Rada Miasta Kołobrzeg tym samym jednoznacznie sprzeciwiła się obecności tego radnego w komisji rewizyjnej. Wobec powyższego należy przyjąć, iż celem uchwały LI/734/22 było w istocie odwołanie przedstawiciela jednego z klubów ze składu komisji rewizyjnej. Tymczasem taki charakter działania Rady Miasta tj. skorzystanie z przysługującego władztwa w celu usunięcia radnego ze stanowiska w komisji rewizyjnej nie wynika ani z treści badanej uchwały ani z przywołanej w niej podstawy prawnej. W badanej uchwale, umocowania do swojego działania Rada upatrywała bowiem w art. 18a ust. 1 i 2 u.s.g., a więc w przepisie, z którego wynika, że w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów oraz w §59 Statutu określającym cele komisji rewizyjnej. Tymczasem odwołanie radnego z komisji rewizyjnej winno było znajdować swoje oparcie przede wszystkim w przywołanym wyżej § 85 ust. 7 Statutu. Warto wreszcie odnotować, iż jak wynika z akt przedłożonych Sądowi, podjęta przez Radę Miasta uchwała nie zawierała uzasadnienia a z punktu 5 podpunkt 9 protokołu nr 51/2022 z 25 maja 2022 r. z LI sesji Rady Kołobrzeg wynika, iż rozpatrywano uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej, nie zaś w przedmiocie odwołania jednego z jej członków. Przy czym w kolejnym podpunkcie powyższego protokołu odnotowano, iż poddano pod głosowanie zmianę uchwały, nie zaś powołanie nowego członka komisji rewizyjnej w miejsce odwołanego. Prowadzi to do wniosku, iż zmierzając do odwołania radnego ze składu komisji rewizyjnej Rada Miasta Kołobrzeg nie tylko nie uzewnętrzniła prawidłowo charakteru podejmowanych działań, ale także nie oparła swojego działania na stosownej podstawie prawnej. Takie działanie w ocenie Sądu należy ocenić jako rażąco naruszające prawo. Odwołanie z funkcji powinno bowiem następować w sposób wyraźny i zostać oparte na odpowiedniej podstawie prawnej. Wadliwość powyższego działania dobitnie obrazuje fakt, iż mimo powstania pomiędzy organem nadzoru oraz Radą Miasta sporu co do prawidłowości dokonanych zmian w składzie komisji rewizyjnej, żaden z powyższych podmiotów nie dostrzegł przywołanego wyżej § 85 ust. 7 Statutu, który jednoznacznie określa zakres uprawnień Rady oraz klubów. W tym miejscu - wobec powołania się przez skarżącą na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 778/13, a prowadzące do wniosku, że możliwe jest powołanie komisji rewizyjnej z pominięciem przedstawiciela jednego z klubów radnych, gdy odmowa wskazania przez klub swojego przedstawiciela jest efektem nadużycia przyznanego klubowi uprawnienia - skład orzekający nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia takiego nadużycia w badanej sprawie. Doszło bowiem do sytuacji, w której Rada Miasta zamiast odwołania radnego decydowała o wykreśleniu jednego z punktów uchwały ustalającej skład komisji rewizyjnej i nie powoływała się przy tym działaniu na adekwatną podstawę prawną. Tymczasem dopiero odpowiednio wyartykułowana wola większości głosujących radnych mogła zaktualizować wynikający z §85 pkt 7 Statutu obowiązek klubu, do którego należał odwoływany radny. Regulacja §85 pkt 7 Statutu nakazywała bowiem klubowi wskazanie innego radnego do składu komisji rewizyjnej w sytuacji, gdy doszło do odwołania lub rezygnacji dotychczasowego przedstawiciela w komisji rewizyjnej, nie zaś gdy doszło do zmiany uchwały powołującej ową komisję. Zaskarżona uchwała wybudza zastrzeżenia Sądu także z tej przyczyny, że Rada Miasta w żaden sposób jej nie uzasadniła. Wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, jednak brak uzasadnienia powoduje, że uchwała wymyka się spod odpowiedniej kontroli. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006r. sygn. akt II OSK 410/06, iż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Praca w komisjach jest istotnym elementem wykonywania przez radnego mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych. Wyborcy powinni mieć możliwość odpowiednio łatwego wglądu w działania swoich przedstawicieli (radnych). Natomiast przyjęty przez Radę Miasta Kołobrzeg sposób procedowania nad zmianami personalnymi w komisji rewizyjnej sprawił, że pozyskanie wiedzy o faktycznych działaniach Rady i ich motywach jest na tyle utrudnione, że weryfikacja działań radnych przez wyborców jawi się jako iluzoryczna. W szczególności w oparciu o treść zakwestionowanej uchwały nie sposób bez pozyskiwania dodatkowych informacji stwierdzić, czy działanie Rady miało charakter techniczny lub organizacyjny np. wynikający ze zmiany liczby klubów, czy też przedmiotem uchwały jest wola zmiany składu komisji w następstwie negatywnej oceny działań radnego przez większość radnych. Wobec powyższego rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Nr LI/734/22 okazało się trafne, choć z innych niż wskazane przez organ nadzoru przyczyn. Zatem, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.