II SA/Rz 995/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [....] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], wydane w przedmiocie zwrotu wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w R. wnioskiem z dna [...] lutego 2020 r. (dalej: "skarżąca" lub "GDDKiA") zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na okres 30 lat na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej Nr 9 w km 147+354 – 147+990 w miejscowościach N. i M. W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.", wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 14 dni braków formalnych wniosku poprzez: 1. wniesienie opłaty w wysokości [...] zł za udzielenie zgody wodnoprawnej, zgodnie z art. 398 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.) – dalej: "P.w."; 2. nadesłanie wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, stosownie do art. 407 ust. 2 pkt 5 P.w.; 3. uszczegółowienie opracowania oraz weryfikacje przedłożonego operatu wodnoprawnego w zakresie wskazanym w wezwaniu. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. GDDKiA poinformowała organ I instancji o uzupełnieniu braków podkreślając przy tym, że nie zgadza się z wysokością naliczonej opłaty. Zdaniem skarżącej organ nie może wymagać opłaty wyższej niż [...] zł i opłata w takiej wysokości została uiszczona, co wynika z art. 389 P.w. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 261 K.p.a. i art. 398 ust. 3 i ust. 9 pkt 2 P.w., zwrócił skarżącej GDDKiA wniosek z dnia [...] lutego 2020 r. o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych. Organ I instancji podał, że wniosek skarżącej obejmował udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych trzema istniejącymi wylotami z drogi krajowej Nr [...] na terenie powiatu i powiatu, w rożnych miejscach korzystania z wód. Wnioskowane pozwolenia wodnoprawne nie są tożsame rodzajowo w rozumieniu art. 398 ust. 4 P.w., co oznacza, że skarżąca winna uiścić opłatę za wydanie trzech pozwoleń. Brak uiszczenia opłaty w należnej wysokości skutkuje zwrotem podania, stosownie do art. 261 K.p.a. W zażaleniu na ww. postanowienie organu I instancji wyjaśniono, że braki formalne wniosku uzupełniono, w tym o opłatę uiszczoną – w ocenie skarżącej – w należnej wysokości. Brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia na podstawie art. 261 K.p.a. Skarżąca podniosła, że z wyroku WSA w R. z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt [...] wprost wynika, że udzielenie w jednej decyzji administracyjnej, co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi obowiązku poniesienia opłaty w kwocie wyższej niż za jedno pozwolenie wodnoprawne. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. PGW Wody Polskie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że przepisy nie definiują pojęcia "tożsamości rodzajowej" pozwolenia wodnoprawnego, o której mowa w art. 398 ust. 4 P.w. Intencją ustawodawcy było wskazanie, że w przypadku, gdy jedno działanie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie kilku przepisów jednocześnie, wówczas pobierana powinna być jedna opłata za to pozwolenie. Wobec powyższego, odprowadzanie wód opadowych różnymi wylotami do różnych odbiorników stanowi różne usługi wodne. Jest to ten sam charakter usługi, jednak z uwagi na odrębne lokalizacje każdy przypadek wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia. Organ w rozpoznawanej sprawie uznał za prawidłowe żądanie opłaty za każde pozwolenie wodnoprawne, z tego względu, że odprowadzanie wód opadowych następuje różnymi wylotami do różnych odbiorników i dlatego stanowi różne usługi wodne. Wnioskowany sposób korzystania z wód w ramach usług wodnych w odrębnych lokalizacjach podlega każdorazowo indywidualnej ocenie w kontekście uregulowań zawartych w art. 399 P.w. Wobec nieuiszczenia opłaty w trzykrotnej wysokości, to zasadnie organ I instancji zwrócił podanie wnioskodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Administracji Oddział w R. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1. art. 261 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy wnioskodawca uiścił należność tytułem opłaty w prawidłowej wysokości; 2. art. 398 ust. 3 i 4 w zw. z art. 388 P.w. poprzez ich nieprawidłową wykładnię skutkującą uznaniem, że opłatę od wydanych pozwoleń wodnoprawnych pobiera się za wydanie każdego z tych pozwoleń w sytuacji, gdy dotyczą one usług wodnych tego samego rodzaju. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. GDDKiA W. S. Zastępca Dyrektora Oddziału, który został również podpisany przez tę osobę, co wynika z pieczątki umieszczonej pod treścią wniosku. Imienna pieczątka Zastępcy Dyrektora Oddziału została również użyta dla oznaczenia organu. Stosownie do art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z art. 29 K.p.a. wynika, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 30 § 3 K.p.a., strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Generalny Dyrektor jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych realizującym swoje zadania przy pomocy GDDKiA i działającym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.) – dalej: "u.d.p." oraz przepisów regulujących działania centralnych organów administracji rządowej, w tym także ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz.735 z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, organy administracji publicznej oraz inne organy lub podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych W świetle tych regulacji Generalny Dyrektor realizuje swoje zadania przy pomocy GDDKiA oraz powołanych przez siebie dyrektorów oddziałów GDDKiA, których zakres czynności określa w wewnętrznym regulaminie. Zgodnie z art. 18a ust. 5 u.d.p. Generalny Dyrektor może upoważnić pracowników GDDKiA do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (tzw. pełnomocnictwo administracyjne), zaś zgodnie z § 2 ust. 3 statutu Generalny Dyrektor może udzielać pełnomocnictw osobom prawnym lub fizycznym do dokonywania określonych czynności cywilnoprawnych i faktycznych w zakresie jego właściwości, które to pełnomocnictwa między innymi upoważniają do zastępowania Generalnego Dyrektora przy realizacji zadań inwestycyjnych dotyczących dróg krajowych oraz składania w jego imieniu oświadczeń woli w tym przedmiocie. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych, zażalenie jak i skarga zostały podpisane przez Zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w R.. Zatem na etapie postępowania przed organami PGW nie została wyjaśniona kwestia umocowania Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] do działania imieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W aktach sądowych znajduje się pełnomocnictwo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Wisławowi Sowie Zastępcy Dyrektora Oddziału GDDKiA w R., które uprawnia do reprezentowania Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad między innymi przed organami administracji publicznej, sądami administracyjnymi, do składania oświadczeń, w tym wniosków, podań i odwołań, skarg (środków prawnych) oraz wykonywania wszelkich innych czynności, jakie w związku z wykonywaniem pełnomocnictwa okażą się konieczne. Pełnomocnictwo zostało udzielone na czas pełnienia funkcji. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że wniosek, zażalenie oraz skarga do sądu administracyjnego zostały podpisane przez osobę właściwie umocowaną do reprezentowania organu, jakim jest Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na zewnątrz. Nie zmienia to jednak faktu, że oznaczenie strony na wniosku opisanym na wstępie nie jest zgodne ani z ustawą o drogach publicznych, ani z art. 30 § 3 K.p.a. Sąd stwierdza też, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Zlewni[...] Organ II instancji w prowadzonym postępowaniu zażaleniowym, nie ustalił, czy Zastępca Dyrektora Zlewni, który nie powołuje się na działanie z upoważnienia organu, działał jak piastun funkcji. Z art. 241. P.w. wynika, że organem Wód Polskich jest Prezes Wód Polskich, który kieruje działalnością Wód Polskich, reprezentuje Wody Polskie na zewnątrz (ust. 1 i ust. 2), dokonuje wszelkich czynności prawnych w zakresie praw i obowiązków majątkowych Wód Polskich (ust. 4). Prezes Wód Polskich wykonuje swoje zadania przy pomocy zastępców Prezesa oraz kierowników jednostek organizacyjnych Wód Polskich, może udzielać pełnomocnictw pracownikom Wód Polskich (ust. 5 i ust. 6). W aktach sądowych, przy odpowiedzi na skargę znajduje się pełnomocnictwo Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], udzielone na podstawie art. 241 ust. 6 P.w. dla Małgorzaty Wajdy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. W pkt 6 tego pełnomocnictwa zawarto umocowanie do udzielania dalszych pełnomocnictw dla dyrektorów zarządów zlewni i kierowników nadzorów wodnych zlokalizowanych na obszarze działania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. do działania w imieniu Wód Polskich i reprezentowania ich na zewnątrz przy wykonywaniu zadań określonych w art. 240 ust. 4 i 5 P.w., odpowiednio dla zarządów zlewni i nadzorów wodnych oraz innych czynności prawnych i faktycznych niezbędnych do realizowania gospodarki wodnej na obszarze działania poszczególnych jednostek organizacyjnych Wód Polskich. W pełnomocnictwie tym podano też, że pełnomocnik w zakresie posiadanego umocowania, może udzielać dalszych pełnomocnictw. Skoro dana osoba fizyczna działa za organ na podstawie pełnomocnictwa, to zawsze należy wykazać to umocowanie dla zweryfikowania legalności podejmowanych czynności prawnych. Powyższe nie stało się wyłączną przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji. W szczególności Sąd uznał za niezgodne z przepisami prawa zwrócenie wniosku na podstawie art. 261 K.p.a. ze względu na niewniesienie opłat za trzy wnioskowane pozwolenia wodnoprawne. Wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2020 r. dotyczył udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na okres 30 lat na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...] w km 147+354 - 147+990 w miejscowości N. i M. zgodnie z załączonym operatem wodnoprawnym. W aktach administracyjnych znajduje się tylko kserokopia strony tytułowej Operatu Wodnoprawnego z października 2019 r. sporządzonego przez Pracownię Analiz Środowiskowych A. w Z. Organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku poprzez wniesienie opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej na kwotę [...] zł zgodnie z art. 398 pkt 3 P.w. na stosowne konto. Wezwanie to dotyczyło uzupełnienia przedstawionego operatu wodnoprawnego, które to pozostają poza istotą postępowania ze względu na przedmiot zaskarżenia, czyli zwrot wniosku. Skarżący w piśmie z dnia [...] marca poinformował, że przesyła potwierdzenie dokonania jednej opłaty w kwocie 224,88 zł i podał, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wszystkimi 3 wylotami stosownie do art. 389 P.w. ma charakter jednorodzajowy, dlatego organ nie może wymagać kwoty wyższej niż za wydanie jednego pozwolenia wodnoprawnego tj. w wysokości [...] zł. Postępowanie o udzielenie zgody wodnoprawnej jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, a to oznacza, że organ jest związany zakresem przedmiotowym wniosku. Z treści wniosku nie wynika jednoznacznie, że dotyczy wydania trzech pozwoleń wodnoprawnych i nie jest też wiadome, w jakich konkretnie miejscowościach się znajdują. Zakres przedmiotowy sprawy ma jednoznacznie być określony we wniosku. Organ nie może ustalać treści wniosku na podstawie operatu wodnoprawnego. Z tego względu organ winien był wezwać stronę o uzupełnienie wniosku w tym przedmiocie, w terminie wynikającym z art. 64 § 2 K.p.a. Treść wniosku nie pozwala na prawidłowe określenie przedmiotu sprawy administracyjnej. Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że skarżący uiścił opłatę w wysokości 224,88 zł, twierdząc, że nie jest zobowiązany do jej ponoszenia w wysokości żądanej przez organ, gdyż sprawa dotyczy trzech jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych dlatego, uiszczona opłata otwiera możliwość dalszego prowadzenia postępowania. Skoro według organów orzekających uiszczono opłatę za jedno pozwolenie wodnoprawne, to należało i w tym zakresie wystąpić do skarżącego, aby wskazał, o wydanie którego pozwolenia wodnoprawnego wnioskuje. Tego organy obydwu instancji nie uczyniły, doprowadzając finalnie do zwrotu wniosku. Zwrot wniosku strony wywiera ten skutek, że nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego po myśli art. art. 398 ust. 12 P.w. w trybie określonym w ust. 13 i ust. 17 tego artykułu. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że gdy wniosek obejmuje udzielenie pozwoleń wodnoprawnych w różnych miejscach korzystania z wód, przez co wnioskowane pozwolenia wodnoprawne nie są tożsame rodzajowo (przypadek dotyczący często podmiotów realizujących obiekty liniowe), podmiot ten winien uiścić stosowną opłatę tj. opłatę za wydanie kilku (kilkunastu, kilkudziesięciu) pozwoleń w kwocie nieprzekraczającej [...] zł. W zaskarżonym postanowieniu organ II instancji podał, że użyty w art. 398 ust. 4 P.w. zwrot "tożsamość rodzajowa" nie ma swojej legalnej definicji i w tym przypadku należy przyznać rację organowi. Stosownie do art. 398 ust. 4 P.w., jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć [...] zł. Ustawodawca nie sprecyzował określenia "pozwolenia wodnoprawne tożsame rodzajowo", co może być przyczyną wątpliwości interpretacyjnych. Należy jednak zauważyć, że "tożsamość rodzajowa", o której mowa w art. 398 ust. 4 P.w., powinna dotyczyć "pozwoleń wodnoprawnych", czyli spraw administracyjnych, które w tym przypadku przyjmują postać decyzji administracyjnej. Skoro decyzja administracyjna rozstrzyga o sprawie administracyjnej, to tożsamość pozwoleń należy oceniać przez pryzmat tożsamości sprawy administracyjnej, a nie ilości takich samych rodzajowo przedsięwzięć objętych tymi pozwoleniami. Przy ustalaniu, czy w konkretnym przypadku zachodzi wspomniana wyżej tożsamość rodzajowa, należy uwzględnić warunki przewidziane w każdym z pozwoleń wodnoprawnych. Stosownie do art. 35 ust. 3 P.w. usługi wodne, które wymagają pozwolenia wodnoprawnego to między innymi odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Przedmiotem wszczęcia postępowania administracyjnego może być wyłącznie sprawa indywidualna rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Granice przedmiotowe wszczęcia postępowania administracyjnego wyznacza art. 1 pkt 1 K.p.a. przez ustanowienie przesłanek stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego postępowania administracyjnego (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 374). W rozpoznawanej sprawie granice materialne sprawy wyznaczył wniosek skarżącego. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że o tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 931/09), LEX nr 597967). Tożsamość rodzajową pozwolenia wodnoprawnego, o której stanowi art. 398 ust. 4 P.w. należy oceniać przez zgodność wynikającą z przepisów prawa procesowego i materialnego wskazanego w stanie faktycznym podanym we wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Tożsamości pozwoleń wodnoprawnych nie różnicują miejsca odbioru wód opadowych i roztopowych (współrzędne geograficzne, które są parametrem miejsca odbioru, a nie charakterem sposobu odbioru tych wód). Ewentualne przyjęcie za legalne stanowiska zaprezentowanego przez organy orzekające pozbawiłoby jakiejkolwiek treści normatywnej art. 398 ust. 4 P.w. co stałoby w sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Przedstawione naruszenia dotyczą działania organów z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. Organy orzekające nie doprowadziły do konkretyzacji stanu faktycznego sprawy, co jednoznacznie potwierdza uzasadnienie postanowienia I i II instancji. Organy dokonały swoich ustaleń, których treść nie przystaje tak do treści wniosku skarżąco oraz przedstawionego materiału dowodowego. Naruszenia dotyczą też błędnie przeprowadzonej wykładni art. 398 ust. 4 P.w. z zastosowaniem reguły in dubio pro fisco. W realiach niniejszej sprawy Sąd zwraca też uwagę na treść art. 261 § 4 pkt 1 K.p.a., który stanowi, że organ powinien jednak załatwić podanie pomimo nieuiszczenia należności, jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony. Przypadki wymienione w art. 261 § 1 pkt 1- 3 K.p.a. są wyjątkami od zasady i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Treść wniosku i rodzaj zezwolenia o odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr 9 wskazuje, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a zatem takiej, która służy szeroko pojętym celom społecznym związanym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, a jednocześnie eliminuje niekontrolowane rozlewanie się wody opadowej i roztopowej na nieruchomości położone wzdłuż drogi. W takim przypadku zastosowanie do egzekwowania opłat miałby art. 265 K.p.a. Mając na względzie stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić ocenę prawną i wskazania, które zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu wyroku. Zważyć też trzeba na kompletność akt administracyjnych sprawy w tym operatu wodnoprawnego.