I SA/Wa 1840/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 788/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz M. K. sumę pieniężną w kwocie 1500 (tysiąc pięćset) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; UZASADNIENIE M. K. pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku tego Sądu z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 788/15, zobowiązującego Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. złożonego przez N. S. i M. D. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ulicy [...], oznaczonego nr hip. [...], w zakresie działek obecnie oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] w obrębie [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi w dniu [...] czerwca 2016 r. Wobec niewykonywania wyroku, M. K. pismami z dnia [...] lipca 2019 r., z dnia [...] lipca 2019 r., z dnia [...] listopada 2019 r. oraz z dnia [...] marca 2020 r. wzywała organ do jego wykonania. Wobec bezskuteczności tych wezwań wniosła wskazaną na wstępie skargę, wnosząc w niej o: 1) zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. złożonego przez N. S i M. D. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] (dawne nr [...], w zakresie działek obecnie oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] oraz [...] i [...] (dawna [...]) w obrębie [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2) orzeczenie, na podstawie art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." o istnieniu uprawnienia do ustanowienia na rzecz M. K. w 1/2 części oraz S. K. i G. S. w 1/2 części, w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. u. Nr 50, poz. 279) prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], położone w [...] przy ul. [...] oraz o istnieniu braku uprawnienia do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...]; 3) wymierzenie na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. Prezydentowi [...] grzywny w maksymalnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 4) przyznanie skarżącej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] orzekł o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu stanowiącego obecnie działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...] oraz [...], [...] z obrębu [...], ze względu na ustawowy brak możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem działki te stanowią własność osób trzecich lub stanowią drogi publiczne. Jednocześnie orzekł, że w drodze odrębnej decyzji rozpozna powyższy wniosek dekretowy do gruntu stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...]. Podniosła, że aktualnie pozostaje do rozpoznania wniosek dekretowy w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] i [...] (dawna [...]) z obrębu [...], przy czym w stosunku do dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] spełnione są pozytywne przesłanki do ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na rzecz wnioskodawców, a w stosunku do dz. ew. [...] z obrębu [...] spełniona jest przesłanka negatywna. Podała również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 641/17 wymierzył już raz Prezydentowi grzywnę za niewykonanie wyroku z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 788/15. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że ponad kwestią szybkiego zakończenia sprawy istotne dla Urzędu jest całościowe jej zbadanie, bowiem zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podkreślił, że sprawy dotyczące nieruchomości objętych dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy należą do skomplikowanych ze względu na ich historyczny charakter i konieczność poszukiwania dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga, w części w jakiej zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność w wykonaniu prawomocnego wyroku tut. Sądu jest zasadna, co skutkować musi wymierzeniem organowi określonej w sentencji grzywny oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej i oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Wniesiona ona została w trybie art. 154 p.p.s.a. Przepis ten w § 1 stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 6 art. 154 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 art. 154). Uwzględniając skargę sąd, w myśl § 7 art. 154 p.p.s.a., może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 10 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 788/15 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], w zakresie działek wówczas oznaczonych jako działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Te natomiast wpłynęły do organu [...] czerwca 2016 r. Od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął zatem swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on [...] sierpnia 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia podjęcia niniejszego orzeczenia, mimo uprzedniego wezwania przez stronę do wykonania wyroku, jak też wymierzenia Prezydentowi [...] z tytułu zaistniałej zwłoki grzywny w wymiarze 1500 złotych organ ów zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Oznacza to, że od przeszło 4 lat pozostaje przy wykonywaniu powyższego wyroku w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, tj. art. 286 § 2 p.p.s.a. jak też art. 153 p.p.s.a. i art. 12 k.p.a. Tym bardziej, że po uprzednim wyroku wymierzającym mu z tego tytułu grzywnę, organ w istocie nie podejmował żadnych realnych działań ukierunkowanych na jej załatwienia. Ostatni władczy akt, powiązany ze zgłoszonym żądaniem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego podjął on [...] kwietnia 2017 r. wydając wówczas decyzję nr [...], zatwierdzającą podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...], co podyktowane było koniecznością wydzielenia terenu zajętego przez czerpnię powietrza stanowiącą część infrastruktury metra (dz. nr [...]). Stąd zasadne jest żądanie wymierzenia Prezydentowi [...] z tytułu zaistniałej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku kolejnej grzywny. Zważywszy na jej uprzedni wymiar, jak również okres jaki upłynął do wniesienia rozpoznawanej skargi od przekazania organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem wymierzającym uprzednio grzywnę oraz stan zwłoki w wykonaniu wyroku na dzień orzekania skład orzekający ocenił, że adekwatną w tych okolicznościach będzie grzywna w wysokości 4000 złotych. Zaznaczyć przy tym wypada, że ustalając aktualny na dzień orzekania stan zwłoki w wykonaniu wyroku Sąd wziął pod uwagę przeszło dwumiesięczny okres (tj. od 14 marca do 24 maja 2020 r.) wstrzymania biegu terminów administracyjnych i sądowoadministracyjnych, o czym stanowił art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Mając z kolei na względzie potrzebę zwiększenia dolegliwości finansowej obciążającej organ w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku, jak też potrzebę zrekompensowania skarżącej uzasadnionego poczucia krzywdy wynikającego z lekceważenia jej prawa do uzyskania wiążącego stanowiska organu administracji publicznej w sprawie zainicjowanej jeszcze przez jej poprzedników prawnych bez zbędnej zwłoki (a tym bardziej w terminie wyznaczonym prawomocnym wyrokiem), zasadnym okazało się także uwzględnienie żądania przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej, której wysokość Sąd ustalił na kwotę 1500 złotych. W świetle bowiem dotychczasowego zachowania organu, tylko zwiększenie represji finansowej może doprowadzić do wyegzekwowania efektywniejszego działania w sprawie i jej niezwłocznego załatwienia bez konieczności występowania przez strony z kolejną przewidzianą w art. 154 p.p.s.a. skargą. Wynikające z zastosowanych środków łączne finansowe obciążenie organu wynosić będzie w tym wypadku 5.500 złotych i jest na tyle dotkliwa, że powinna skłonić go do zintensyfikowania działań w sprawie. Brak jest natomiast podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej dotyczącego stwierdzenia istnienia po jego stronie (oraz innych uczestników postępowania dekretowego) uprawnienia do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] (dawny nr [...]) w [...]. Tego rodzaju rozstrzygnięcie wykracza poza przyznane sądowi administracyjnemu przez ustawodawcę kompetencje. Co do zasady bowiem, w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne nie mogą przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego rozpatrzenia. Stanowiący zaś odstępstwo od tej zasady, art. 154 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. takich, które dotyczą spraw kończących się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącego praw lub obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z 9.06. 2016 r. I SA/Wa 275/16, Lex nr 2137243). Do takich zaś sprawa o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie należy. Sąd nie mógł również uwzględnić żądania wyznaczenia Prezydentowi [...] terminu do rozpoznania wniosku dekretowego z [...] lutego 1949 r., gdyż ten wyznaczony został już prawomocnym wyrokiem z 10 marca 2016 r., w wykonaniu którego organ pozostaje w zwłoce. Nie ma zatem prawnej możliwości ponownego jego ustalania. Z tych przyczyn skarga w ww. części i zawarte w niej żądania podlegać muszą oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1- 2 wyroku, a na podstawie art. 151 powołanej ustawy jak w punkcie 4 wyroku.