I OSK 470/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Po 636/19 w sprawie ze skargi D.C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [..] czerwca 2019 r., nr [..], znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Po 636/19 oddalił skargę D.C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [..] czerwca 2019 r., nr [..], znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 28 lutego 2019 r. D.C. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w [..] o udzielenie informacji poprzez podanie ilości korespondencji urzędowej, jaką Areszt Śledczy w [..] wysłał w kwietniu 2017 r. w imieniu osadzonych oraz ilości korespondencji urzędowej, jaką Areszt wysłał we własnych sprawach w kwietniu 2017 r., a nadto o podanie informacji, w jaki sposób ustalono informacje, o które wnioskował. Dyrektor Aresztu Śledczego w [..] decyzją z dnia [..] kwietnia 2019 r., znak: [..] odmówił udostępnienia informacji publicznej, uznając, że wniosek powyższy dotyczył informacji publicznej przetworzonej. W ocenie organu spośród ogółu korespondencji należałoby bowiem wybrać wyłącznie korespondencję urzędową wychodzącą w imieniu osadzonych oraz wysyłaną w sprawach jednostki penitencjarnej, co z kolei oznaczałoby konieczność przeanalizowania całej korespondencji oraz wytworzenia zestawień i dokonania obliczeń. W ocenie organu wytworzenie takiej informacji wymagałoby znacznego nakładu pracy, co oznacza, że informację należało uznać za przetworzoną. Ponieważ wnioskodawca nie wykazał, mimo wezwania, szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, organ wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia. Decyzją z dnia [..] czerwca 2019 r., nr [..] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu utrzymał w mocy powyższą decyzję, stwierdzając, że skoro w momencie złożenia wniosku informacja nie istniała w kształcie objętym wnioskiem, a jej przygotowanie wiązałoby się z koniecznością szczegółowej analizy dokumentacji i znacznego zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, to informacja taka ma niewątpliwie charakter przetworzony. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący nie zgadzając się z oceną dokonaną przez organy, wskazał, że wnioskowana informacja jest informacją prostą do ustalenia na podstawie rejestrów, które Areszt Śledczy posiada i prowadzi, zatem wygenerowanie odpowiedzi na wniosek nie wymaga podjęcia dodatkowych czynności ze strony organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że nie zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. Sąd zgodził się z prezentowanym przez organ stanowiskiem, że wniosek dotyczący ilości korespondencji wychodzącej z Aresztu Śledczego w kwietniu 2017 r. z wyróżnieniem korespondencji wysyłanej w imieniu osadzonych oraz korespondencji dotyczącej spraw własnych organu wraz z podaniem informacji o sposobie ustalenia takiej informacji ma charakter żądania dotyczącego informacji przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przypomniał, że suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, w przypadku, gdy jej pozyskanie zależeć będzie od znacznego zaangażowania sił i środków organu. W ocenie Sądu, informacja objęta wnioskiem w niniejszej sprawie musiałaby zostać wytworzona w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, a więc przy użyciu dodatkowych sił i środków. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o możliwości wygenerowania odpowiedzi z systemu informatycznego organu, Sąd stwierdził, że potencjalne możliwości techniczne systemów komputerowych danego podmiotu nie decydują o charakterze wnioskowanej informacji. Nadto, z akt sprawy wynika, że organ nie posiadał gotowego zbioru danych, o których udostępnienie wnosił skarżący. Ponieważ skarżący nie wykazał, aby zachodził szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu informacji, informacja publiczna o charakterze przetworzonym nie podlegała udostępnieniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D.C., zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania za II instancję, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że żądana informacja miała charakter informacji przetworzonej, a on sam jest obowiązany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, gdy prawidłowe zastosowanie winno doprowadzić do wniosku, że informacja nie miała charakteru przetworzonego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podnosząc za wyrokiem NSA z dnia 15 czerwca 2018 r., I OSK 1821/16, że informacja przetworzona stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a więc jest to informacja, której organ nie posiada, a dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie działań na posiadanych już informacjach, D.C. stwierdził, że sytuacja taka nie zachodziła w jego sprawie. W jego ocenie organ, na podstawie systemów informatycznych ma możliwość łatwego, natychmiastowego wygenerowania żądanych informacji. Organ nie musi więc przetwarzać informacji, a jedynie musi ją wygenerować z systemu. Skoro każde pismo wychodzące od organu ma sygnaturę, to nie wiąże się to z koniecznością wykreowania nowej informacji. Dlatego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, żądana informacja, która ma charakter prosty, winna ulec udostępnieniu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego, zarzucając Sądowi I instancji błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) zwanej dalej u.d.i.p., przejawiające się w przyjęciu, że żądana informacja miała charakter informacji przetworzonej, podczas gdy, w ocenie skarżącego kasacyjnie, prawidłowe zastosowanie przepisu winno doprowadzić do wniosku, że informacja nie miała charakteru przetworzonego. Przypomnieć należy, że uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. Warunkiem prawidłowego skonstruowania skargi kasacyjnej jest także wykazanie w takim przypadku, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w niezasadnym przyjęciu, iż informacje, o które wnioskuje mogły być uznane za informację publiczną przetworzoną, której pojęcie skarżący kasacyjnie rozumie inaczej niż Sąd I instancji. Powyższy zarzut dotyczył więc w istocie dokonania błędnej wykładni pojęcia informacji przetworzonej w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a zatem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bezpośrednio zdeterminowanego właśnie błędną wykładnią tego prawa, skoro w ramach podniesionego zarzutu skarżący kasacyjnie zakwestionował ocenę stanu faktycznego z punktu widzenia rozumienia pojęcia informacji publicznej przetworzonej, poprzez przyjęcie, że "żądana informacja miała charakter informacji przetworzonej". Tym samym z tego właśnie punktu widzenia zakwestionowano dokonaną w sprawie przez organy i zaakceptowaną przez Sąd I instancji kwalifikację konkretnego wniosku pochodzącego od konkretnego podmiotu, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. ocenę stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższej konstrukcji zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a tylko w ten sposób mógł skutecznie domagać się weryfikacji oceny stanu faktycznego sprawy. Wprawdzie brak skutecznego zakwestionowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego nie dyskwalifikuje automatycznie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, sprawia jednakże, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia w ocenie tego zarzutu ocenę stanu faktycznego przyjętą przez Sąd I instancji. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że wiążąca jest kwalifikacja, zgodnie z którą wniosek z dnia 28 lutego 2019 r. był wnioskiem obejmującym żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Ocena prawidłowości zastosowania w sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzależniona jest zatem od oceny, czy tak ustalony stan faktyczny odpowiadał treści pojęcia "informacji publicznej przetworzonej" w rozumieniu powyższego przepisu, a zatem czy prawidłowa była wykładnia tego przepisu, która doprowadziła organy i Sąd do przekonania, że jego treść obejmowała żądanie wniosku. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu dokonania błędnej wykładni pojęcia informacji przetworzonej, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za prawidłową wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji. Uznając więc, że przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polega na stworzeniu nowej informacji z informacji już istniejących, co dotyczyć może także zebrania wielu informacji prostych w zbiór charakteryzujący się nowymi cechami, nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku, stwierdzić należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku. W świetle niepodważonego skutecznie w sprawie stanowiska Sądu I instancji, że pojęcie informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obejmuje informację nową, wytworzoną specjalnie na potrzeby skarżącego, a przygotowanie takiej informacji wiąże się z koniecznością analizy posiadanych dokumentów, z uwzględnieniem wskazywanych przez wnioskodawcę kryteriów, oraz wobec niepodważonego stanu faktycznego sprawy, w której organ stwierdził, że nie posiada przygotowanego zestawienia zawierającego ww. informację w gotowej do udostępnienia postaci, stwierdzić należy, że prawidłowe było uznanie przez Sąd I instancji żądanej informacji za przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc podlegającą przygotowaniu w sposób zgodny z żądaniem wniosku. W treści zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zawarto także stwierdzenie o nieprawidłowym zobowiązaniu skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zauważyć jednak należy, że skąpe uzasadnienie skargi kasacyjnej, koncentrujące się na wskazaniu argumentacji mającej na celu wykazanie, że objęta wnioskiem informacja stanowiła informację prostą, nie wskazuje w tym kontekście zakresu zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zwłaszcza nie podważa wykładni pojęcia szczególnej istotności dla interesu publicznego, ani nie kwestionuje oceny stanu faktycznego sprawy w tym zakresie, a więc uznania, że w sprawie skarżący nie wykazał, aby uzyskanie informacji przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący kasacyjnie nie podważył tym samym także w tym zakresie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w konsekwencji również prawidłowości jego zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.