I SA/Wr 848/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Semiczek, Dagmara Staniewicz - Rajchman, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2021 r., nr SKO 4138/30/21 w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zaległej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę w całości UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. S. (dalej: Strona, Skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2021 r., nr SKO 4138/30/21 uchylające, na podstawie art. 233 § 2, w związku z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325, ze zm., dalej: O.p.), w całości postanowienie Wójta Gminy Krośnice z dnia 29 lutego 2021 r., nr RF.GOK.16.2021/HCh o zaliczeniu wpłaty w kwocie 400,00 zł na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz koszty upomnienia i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżący złożył deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], wskazując na wolę selektywnego postępowania z odpadami komunalnymi i dwie osoby zamieszkujące nieruchomość. Na mocy uchwały z dnia 30 grudnia 2019 r., nr XVI 1/108/2019 (z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 2020 r.) Rada Gminy Krośnice ustaliła stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób selektywny w wysokości 20 zł miesięcznie, a od dnia 1 września 2020 r. wysokość stawki wzrosła do 30 zł miesięcznie (na mocy uchwały Rady Gminy Krośnice z dnia 30 lipca 2020 r. nr XXIV/164/2020). Skarżący wniósł opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w 2020 r. z góry za pół roku, przy zastosowaniu stawki w wysokości 20 zł za osobę. W tej sytuacji zachodziła konieczność dokonania dopłaty w łącznej wysokości 80 zł (po 20 zł za miesiące wrzesień - grudzień 2020 r.). Terminy uiszczenia opłaty za poszczególne miesiące po podwyżce opłat to odpowiednio: 20.10.2020., 20.11.2020, 20.12.2020. i 20.01.2021. W związku z nieuiszczeniem opłat w całości organ podatkowy wysłał do strony upomnienie z 11 lutego 2021 r., nr [...]. Dnia 19 lutego 2021 r. Skarżący dokonał wpłaty 400 zł wskazując, że jest to "opłata za śmieci 2021". Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 29 lutego 2021 r. organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 62 § 1 i § 1a, § 3- § 4 w związku z art. 55 § 2 i art.216 O.p. zaliczył ww. wpłatę w wysokości 400,00 zł na poczet opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na IX, X, XI, XII 2020 r. po 20,00 zł, na I, II, III, IV, V po 60,00 zł, częściowo na VI 2021 r. w kwocie 8,40 zł oraz na koszty upomnienia z 11.02.2021 r. w kwocie 11,60 zł. W uzasadnieniu wskazał ponadto, jakiej wysokości zobowiązanie bieżące, które w sporządzonej tabeli określił jako zaległość ciąży na koncie w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi (51,50 zł z datą płatności 20 lipca 2021. oraz po 60,00 zł płatne do 20. każdego miesiąca od września 2021 r. do stycznia 2022 r.) Skarżący w zażaleniu podniósł, że opłaty wnosi za okres dłuższy niż miesiąc z uwagi na koszty. Zauważa, że gmina Krośnice podejmuje uchwałę o wysokości stawek za śmieci na 2020 r, aby w połowie roku ją anulować, a Wójt obciąża go dodatkową kwotą za cztery miesiące 2020 r. bez wcześniejszego powiadomienia i wyjaśnienia powodów i potrzeb. Wskazał, że nie może się zgodzić z rozliczeniem go w 100 %, a dodatkowo żąda dopłaty plus koszty. W ocenie Strony gmina "albo rozlicza mnie z kosztów - opłat ustalonych na początku 2020 r. albo z nowo ustalonych cen 4x 60,0 zł = 120 - złote wg miesięcy od września 2020 r. do końca roku". Skarżący uznał, że otrzymał "postanowienie jak na wstępie o zapłatę zaległości za 2020 rok w wysokości niewymienionej lecz rozliczenie mojej wpłaty w dniu 19.02.202. w wysokości 400,00 zł za należności 2021 r., przez co w tym momencie nie wiadomo czy wcześniejsze (niezrealizowane) upomnienie będzie realizowane czy też Wójt Gminy Krośnice uważa je za niebyłe, a żąda jedynie kosztów upomnienia. Niezrozumiała jest również formuła "8,40 zł - koszty przypisu", natomiast w tabeli opłat wskazano zobowiązania bieżące, a w kolumnie pod nazwą zaległość wymienione są kwoty należne w drugim półroczu. Zarzucił, że postępowanie pomija drogę określoną w art. 61 k.p.a., co je dyskwalifikuje. Strona w piśmie z dnia 1 kwietnia 2021 r. zarzuciła organowi brak wyjaśnień w kwestii wprowadzenia zmiany opłat za gospodarowanie odpadami, stwierdzając, że pisma organu podatkowego to zapowiedź podwyżki w roku 2021. Ponadto wskazała na pominięcie "umorzenia z urzędu wg art. 67a § 1 p. 3 w związku z art. 67 § 1 ust. 1". Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu zażalenia Strony, uchyliło w całości postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 6h, art. 6m ust. 1, art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, dalej: ustawa o utrzymaniu czystości) oraz art. art. 62 § 1, § 1a, § 2, § 3, § 4, § 4a, § 5 oraz art. 54 § 1 pkt 5 O. O.p. Zdaniem SKO organ I pierwszej instancji słusznie wskazał, że w przypadku gdy na podatniku ciążą zobowiązania podatkowe, których termin płatności upłynął, dokonaną wpłatę zalicza się na poczet zaległości podatkowej o najwcześniejszym terminie płatności we wskazanym przez podatnika podatku. Oznacza to, że jeżeli istnieją jakiekolwiek zaległości podatnik nie może zadecydować o tym, że dokonana wpłata ma być zaliczona na poczet opłat bieżących, z pominięciem zaległości podatkowych. W niniejszej sprawie w dacie dokonania przez Stronę wpłaty 400,00 zł istniała zaległość podatkowa - powstała ona w związku z nieuregulowaniem opłat za cztery miesiące 2020 r. w należnej wysokości, Wyjaśnił, że uchwała Rady Gminy Krośnice, na mocy której dokonuje się ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie jest uchwałą podejmowaną i obowiązującą w danym roku kalendarzowym - okres jej obowiązywania zależy od tego, kiedy Rada Gminy Krośnice podejmie kolejną uchwałę w tej sprawie, co potwierdza art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na podstawie którego taka uchwała jest podejmowana. Wprowadzone uchwałą Rady Gminy stawki obowiązują już bez konieczności wydawania w tej sprawie decyzji wymiarowej - jak wynika z art. 6m ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w przypadku uchwalenia nowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawiadamia właściciela nieruchomości o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyliczonej jako iloczyn nowej stawki opłaty i danych podanych w deklaracji. W takim przypadku właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do złożenia nowej deklaracji i uiszcza opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości podanej w zawiadomieniu. Stwierdził, że wbrew stanowisku Strony, podwyżka opłat mogła być dokonana i została dokonana w trakcie roku kalendarzowego, a okoliczność uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami z góry za cały rok nie zwalnia podatnika z obowiązku terminowego uregulowania dopłaty, jeśli okaże się, że w ciągu roku te opłaty zostaną podwyższone. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika jednak, że od wpłaty dokonanej po terminie płatności nie naliczono odsetek za zwłokę. Dodatkowo w niniejszej sprawie wpłata dokonana przez Stronę pokryła w całości kwotę główną zaległości. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 62 § 4a pkt 4 O.p wyklucza wydanie z urzędu postanowienia w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia bez wniosku Strony w przypadku, gdy od wpłaty nie naliczono odsetek i wpłata pokrywa w całości kwotę główną Z akt sprawy nie wynika natomiast, by Skarżący taki wniosek złożył. Braku wniosku nie może rekompensować wyrażane przez Stronę w zażaleniu niezadowolenie ze sposobu, w jaki została zaliczona wpłata. Zażalenie jest środkiem umożliwiającym zaskarżenie postanowienia, aby ono jednak mogło zostać wydane, muszą zostać spełnione wymagania przewidziane ustawą. W tym wypadku przepisy Ordynacji podatkowej wymagają, aby strona sformułowała wniosek o wydanie postanowienia o zaliczeniu wpłaty. W aktach sprawy znajduje się jedynie pismo Strony z dnia 20 lutego 2021., a więc sporządzone po otrzymaniu upomnienia i po dokonaniu wpłaty, zawierające wniosek o "ponowne rozpatrzenie sprawy" i "umorzenie upomnienia w całości". W ocenie organu odwoławczego należy ustalić, jaka jest rzeczywista treść wniosku Strony - być może zamiarem Strony było zwrócenie się o wydanie postanowienia o zaliczeniu, możliwe jest również, że wspomniane pismo było wnioskiem o zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na podstawie art. 62 § 4 O.p. wydaje się postanowienie w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia - w postanowieniu nie można zatem dokonać zaliczenia wpłaty na poczet należności przyszłych i niewymaganych w dacie wydania postanowienia, a więc takich, które nie można uznać za zaległość podatkową. Oczywiście Strona może być w uzasadnieniu postanowienia poinformowana o tym, jakiej wysokości zobowiązania ciążą na niej, względnie będą ciążyły w przyszłości w związku z dokonaną wpłatą po dokonaniu jej zaliczenia na poczet zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia, taka informacja nie może jednak stanowić elementu rozstrzygnięcia (być ujęta w sentencji postanowienia). Wskazał również na konieczność czytelnego dla Strony formułowania uzasadnienia w zakresie informacji o istniejących zaległościach - Strona słusznie wskazuje, że poprzez użycie słowa "zaległość" w tabeli zamieszczonej na drugiej stronie uzasadnienia podatnik może zostać wprowadzony w błąd, że po dokonaniu zaliczenia istnieje jeszcze zaległość podatkowa. Wobec wskazanych okoliczności uznał, że należy uchylić postanowienie organu I instancji celem dokonania czynności wyjaśniających i ustalenia, czy w niniejszej sprawie może być ono wydane, uwzględniając treść art. 62 § 4a pkt 1 i pkt 4 O.p. Organ odwoławczy wskazał, że w zależności od ustaleń organu pierwszej instancji i od tego, jakie stanowisko zajmie Strona w kwestii sformułowanego przez siebie wniosku w piśmie z dnia 20 lutego 2021 r., może okazać się, że jeżeli Strona chciałaby zakwestionować dokonane zaliczenie, będzie musiała, zgodnie ze wskazaniem ustawodawcy, najpierw złożyć do organu pierwszej instancji wniosek o wydanie postanowienia o zaliczeniu, a po otrzymaniu tego postanowienia ponownie wnieść od niego zażalenie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że niniejsze postępowanie jest prowadzone na podstawie Ordynacji podatkowej, co wyklucza możliwość dokonywania jego oceny pod kątem naruszenia art. 61 k.p.a. Wskazał również, że zgodnie z art 67d § 1 O.p. organ podatkowy może z urzędu udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, co nie oznacza jednak, że nie skorzystanie z takiej możliwości w jakikolwiek sposób rzutuje na ocenę prawidłowości postępowania w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia. Natomiast Strona, zgodnie z art. 67a O.p., może złożyć wniosek o zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych. Jak wskazano wyżej, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zostanie ustalone, czy Strona taki wniosek złożyła przed dokonaniem zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych. Na powyższe postanowienie Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w części, w jakiej przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zarzucając, że postanowienie jest "ambiwalentne". Według Skarżącego, uzasadnienie postanowienia Kolegium "nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia braków formalnych określonych w skardze", w szczególności zarzutów określonych w piśmie z dnia 20 lutego 2011 r., "gdyż są one zasadne w całej rozciągłości I korespondują z poprawioną częścią skargi". Kolegium nie ustosunkowało się do podstawy prawnej stanowiska organu I instancji, powołującego się na uchwałę Rady Gminy Krośnice z lipca 2020 r., która nie zawiera zakazu częściowego podwyższenia "ceny śmieciowego w 2020 r." Według Skarżącego jest zwyczajowo przyjęte, że Wójt określa cenę na początku roku na cały rok kalendarzowy, natomiast Rada Gminy, podejmując uchwałę w lipcu 2020 r., nie nakazuje Wójtowi Gminy Krośnice stosowania podwyższonej ceny w 2020 r., co oznacza, że uchwalona cena dotyczy 2021 r. Uchwała nie wskazuje także, jak należy rozliczać przedpłaty. Według Skarżącego należy zatem przyjąć, że cena określona przez uchwałę Rady Gminy dotyczy 2021 r. Podniósł, że w budżecie Gminy nie określono podwyżki opłat na 2020 r. Skarżący wskazał, że, że Kolegium cytuje przepisy, natomiast nie wyjaśnia, dlaczego Wójt "bez wiedzy dłużnika rozpoczął naliczanie egzekucyjne bez postanowienia", o jakim mowa w art. 62 § 4 O.p. oraz bez wiedzy Skarżącego rozporządza jego własnością, tj. kwotą 400 zł. W ocenie Skarżącego, art. 62 § 4 O.p. nakazuje podjęcie postanowienia, na które służy zażalenie, takie postanowienie zostało wydane, lecz kilka miesięcy po zajęciu 400 zł na rzekomo istniejący dług, natomiast Wójt nie wykazał zadłużenia wówczas, gdy ono powstało. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co oznacza, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Zdaniem Sądu w rozpoznanej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowienia na podstawie art. 233 § 2 O.p. w związku z art. 239 O.p. Zgodnie § 2 tego przepisu organ odwoławczy może uchylić w całości postanowienie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym Treść art. 233 § 2 O.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że możliwość wydania postanowienia kasacyjnego ograniczona została do przypadków, gdy spełnione zostaną określone nim przesłanki. Poza sporem przy tym jest, że zasadnicze znaczenie ma w tych ramach konieczność poprzedzenia wydania rozstrzygnięcia przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Nie ulega wątpliwości, że zwrot "w znacznej części" jest niedookreślony. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że odpowiedź na pytanie o to, czy spełnione zostały przesłanki z art. 233 § 2 O.p. możliwa jest jedynie na tle okoliczności konkretnego przypadku. Organ odwoławczy nie może przesądzić o treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści takiego rozstrzygnięcia decydować powinien wyłącznie organ pierwszej instancji, który powinien brać pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a więc także argumentację podniesioną w zażaleniu od swojego wcześniejszego postanowienia. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy otwiera zaś, zgodnie z brzmieniem art. 220 § 1 O.p., możliwość wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. Podane przez SKO w uzasadnieniu decyzji kluczowe argumenty, wskazujące na konieczność wydania postanowienia o charakterze kasacyjnym, są zasadne i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wyjaśniło okoliczności, w jakich zostało wydane postanowienie o zaliczeniu wpłaty dokonanej przez Stronę na poczet zaległego zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stwierdziło uchybienie proceduralne, polegające na braku wniosku Strony o wydanie postanowienia o zaliczeniu wpłaty na poczet zaległości, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia w sytuacji, gdy wymaga tego wyraźnie ustawodawca w art. 62 § 4a O.p.. W związku z powyższym zasadnie uznało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji w pierwszej kolejności musi ustalić jaki charakter ma pismo Strony z dnia 20 lutego 2021 r. - a mianowicie czy należy potraktować je jako wniosek o wydanie postanowienia o zaliczeniu wpłaty, czy też Strona była zainteresowana uzyskaniem ulgi podatkowej. Niewątpliwie okoliczność ta będzie decydująca dla możliwości podjęcia dalszych działań w sprawie, które wyznaczy zakres żądania podatnika, zaś wydane postanowienia musi spełniać wymogi określone prawem co do jego formy. Wskazany zakres postępowania jednoznacznie dowodzi, że mamy do czynienia z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, a zatem spełniona została przesłanka z art. 233 § 2 O.p. Wskazane braki nie mogły być, uzupełnione przez organ II instancji, w szczególności ze względu na konieczność dochowaniu zasadzie dwuinstancyjności postępowania. W tym stanie sprawy Sąd, nie znajdując podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.