III SA/Po 581/22

SENTENCJA Dnia 18 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2022 roku sprawy ze skargi M.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności za zalesianie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania. UZASADNIENIE Dyrektor WOR ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w P. z dnia [...] lutego 2022 r. o odmowie przyznania płatności za zalesianie. Organ wskazał w uzasadnieniu, że wniosek strony o płatności na zalesianie gruntów rolnych został złożony po terminie. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 655 ) wniosek składa się na specjalnym formularzu w terminie od 1 czerwca do 15 lipca danego roku. Skarżący złożył wniosek o zalesienie na 2021 r. z uchybieniem tego terminu. Zdaniem organu nie jest jednocześnie możliwe przywrócenie terminu do dokonania tej czynności w trybie art. 58 kpa. Jest to bowiem termin o charakterze materialnoprawnym. W skardze do WSA w Poznaniu zarzucono naruszenie - § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - art. 138 § 2 kpa - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu , gdyż zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie organ II instancji stwierdził, że wniosek strony o płatności na zalesianie gruntów rolnych został złożony po terminie. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 655 ) wniosek składa się na specjalnym formularzu w terminie od 1 czerwca do 15 lipca danego roku. Skarżący złożył wniosek o zalesienie na 2021 r. z uchybieniem tego terminu. Zdaniem organu nie jest jednocześnie możliwe przywrócenie terminu do dokonania tej czynności w trybie art. 58 kpa. Jest to bowiem termin o charakterze materialnoprawnym. W ocenie Sądu takie stanowisko organu jest błędne. Sąd podziela bowiem w całości pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 18.10.2018 r. sygn.. akt I GSK 1134/18, który tytułem uzasadnienia pozwoli sobie w szerszym fragmencie przywołać: "Termin na złożenie wniosku o wypłatę płatności, o którym mowa jest w § 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich jest terminem instrukcyjnym. Analiza regulacji zawartych w § 6 i § 10 rozporządzenia prowadzi do następujących konstatacji. Norma zawarta w § 6 dotyczy sytuacji, gdy producent rolny zwraca się do kierownika biura Agencji z wnioskiem o przyznanie płatności. Natomiast wniosek, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia, dotyczy wypłaty należności w postaci premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej przysługującej za dany rok. Nie jest to więc wniosek o przyznanie płatności, ponieważ kwestia przyznania płatności rozstrzygana jest na podstawie decyzji wydawanej w oparciu o § 10 ust. 2 rozporządzenia w następstwie pierwotnego wniosku o przyznanie płatności na zalesienie składanego na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wskazana różnica pomiędzy wnioskiem o przyznanie płatności, a wnioskiem o jej wypłatę ma istotne znaczenie dla rozróżnienia charakteru terminów z § 6 ust. 3 oraz § 10 ust. 5. Termin określony w § 6 ust. 3 dotyczy bowiem złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesienie. Natomiast § 10 ust. 5 normuje inną kwestię, gdyż dotyczy wyłącznie terminu wypłaty premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej w kolejnych latach po przyznaniu pierwszej płatności. Zatem o ile pierwszy z powołanych terminów, inicjujący powstanie relacji materialnoprawnej w postaci przyznania płatności, należy uznać za termin o charakterze materialnym, o tyle charakteru takiego nie ma już termin z § 10 ust. 5 rozporządzenia, który związany jest z samą wypłatą środków finansowych wcześniej przyznanych na mocy decyzji. Zatem użyte w omawianym przepisie odesłanie do odpowiedniego stosowania § 6 ust. 3, nie będzie w tym przypadku oznaczało stosowania tej regulacji wprost, lecz jej odpowiednie stosowanie z uwzględnieniem specyfiki wniosku, który dotyczy jedynie wypłaty środków, czyli swego rodzaju konsekwencji decyzyjnego przyznania płatności. Innymi słowy stwierdzić należy, że odesłanie w § 10 ust. 5 rozporządzenia do odpowiedniego stosowania przepisu § 6 ust. 3, odnosi się do dat określających podany w § 6 ust. 3 rozporządzenia termin, ale nie przesądza charakteru terminu, w jakim trzeba złożyć wniosek o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych. Charakter ten wynika bowiem z analizy rodzaju uprawnienia, do realizacji którego wniosek o wypłatę płatności zmierza. Podkreślić należy, że prawodawca regulując materię przyznawania płatności na zalesianie, a później ich wypłaty, wprost w § 10 ust. 2 rozporządzenia postanowił, że płatność na zalesianie przyznawana jest na podstawie decyzji. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że w przypadku gdy producent rolny złożył w terminie oświadczenie, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji przyznaje płatność na zalesianie, w formie decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia. Natomiast regulacja dotycząca wypłaty środków, a mianowicie przepis § 10 ust. 4 rozporządzenia takiej formy już nie przewiduje. Wynikam z niej bowiem, że premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego Agencji. W ocenie NSA, takie rozwiązanie jest świadomym i konsekwentnym działaniem prawodawcy uzasadnionym brakiem usprawiedliwienia dla dublowania rozstrzygnięcia potwierdzającego przyznanie płatności, a także rozwiązaniem zapobiegającym powstawaniu kolizji pomiędzy decyzjami. Decyzyjna odmowa wypłaty kolidowałaby bowiem z decyzją przyznającą płatność. Zauważyć w tym miejscu bowiem należy, że w decyzji przyznającej płatność orzeka się o wsparciu na zalesianie płatnym jednorazowo po wykonaniu zalesiania, premii pielęgnacyjnej płatnej corocznie przez okres pięciu lat począwszy od dnia wykonania zalesiania oraz premii zalesieniowej płatnej corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesiania. Wreszcie w przypadku niespełnienia warunków do wypłaty tych premii za dany okres organ wydaje decyzję wstrzymującą płatność, a ona nie koliduje z decyzją przyznającą płatność. Motywując zapadłe rozstrzygnięcie stwierdzić dalej należy, że w wyroku z dnia 11 grudnia 2000 r. sygn. akt U 2/00 Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób; system". Zdaniem Trybunału, termin "tryb" w języku prawniczym oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw i nie może być odnoszony do metody działania organów władzy publicznej, rozumianej jako zbiór zasad materialnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na ww. wyrok TK w uchwale 7 sędziów z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09, ONSAiWSA 2010/5/83, LEX nr 577569, dotyczącej terminu instrukcyjnego występującego w rozporządzeniu wykonawczym stwierdził, że w ramach ustawowego pojęcia "szczegółowe warunki i tryb" Trybunał dopuszcza możliwość określenia terminów obowiązujących w postępowaniu regulowanym przepisami aktu wykonawczego, jednakże terminom tym nadaje charakter wyłącznie procesowy. Wtrącić w tym miejscu należy, że rozporządzenie stanowiące podstawę prowadzonych rozważań, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zostało wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 42, poz. 386, Nr 148, poz. 1551 i Nr 162, poz. 1709), o czym stanowi wprost wstępna cześć tego aktu wykonawczego. Z przepisu delegacyjnego wynika natomiast, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Zatem w rozporządzeniu wykonawczym w zakresie ustalenia trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych Rada Ministrów uzyskała kompetencję do uregulowania procedury rozpatrywania spraw. [...] Sporny termin z § 10 ust. 5 rozporządzenia jest, w ocenie NSA, jak to już wcześniej zauważono, terminem instrukcyjnym. Jego upływ nie może bowiem skutkować wygaśnięciem prawa przyznanego wcześniejszą decyzją, co mogłoby być efektem upływu terminu prawa materialnego. Nie jest on też terminem prawa procesowego, gdyż złożenie wniosku o wypłatę płatności nie wszczyna postępowania administracyjnego, którego zwieńczeniem byłoby wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, jak i nie wyznacza granic czasowych dla dokonania czynności procesowej w toku postępowania administracyjnego. Ma on jedynie charakter porządkowy, wyznacza standardy postępowania w zakresie wypłaty płatności premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, nie wywołując przy tym – co do zasady – bezpośrednio dla wnioskodawcy negatywnych skutków prawnych materialnych czy procesowych. Ingerencja w treść stosunku materialnoprawnego poprzez pozbawienie prawa do płatności, winna być wprost w przepisach wskazana i co do zasady winna być to materia ustawowa. Ustanowienie w przepisie delegacyjnym dla organu wykonawczego kompetencji do określenia warunków i trybu postępowania wskazuje, że materią rozporządzenia mogą być objęte terminy procesowe i instrukcyjne, a nie terminy, których upływ będzie skutkował utratą prawa wcześniej nabytego w drodze decyzji. Inną kwestią, w ocenie NSA, jest zmniejszenie powierzchni zalesiania w następnym roku lub w kolejnych latach, a także realna możliwość kontroli na miejscu, w celu zweryfikowania czy stan powierzchni zadeklarowanej jako zalesieniowa, jest zgodny ze stanem rzeczywistym. Zmniejszenie powierzchni deklarowanej do płatności w związku z wyłączeniem części gruntów spod zalesiania, jak i też ustalenie podczas kontroli na miejscu, że stan rzeczywisty nie pokrywa się ze stanem powierzchni zadeklarowanej, uprawnia organ do pomniejszenia płatności. Podkreślić należy, że są to sytuacje następcze w stosunku do stanu przyjętego za podstawę faktyczną w dacie przyznania płatności. Nie są one równoważne z uchybieniem terminu określonego w § 10 ust. 5 rozporządzenia. Wpływają one bowiem następczo na relację materialnoprawną ustaloną w decyzji o przyznaniu płatności. Oczywiście, nie można zaaprobować twierdzenia, na które powołuje się organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co do możliwości składania wniosku o płatności w roku następnym lub nawet w kolejnych latach, nie byłoby bowiem wtedy możliwe zweryfikowanie aktualnej powierzchni zalesieniowej istniejącej w danym roku, za który przysługuje płatność. Zatem, w ocenie NSA, wniosek o płatność w postaci premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, winien być złożony w terminie zakreślonym przepisami, a więc od 1 czerwca do 15 lipca danego roku, nie mniej jednak uchybienie temu terminowi, choć dopuszczalne ze względu na jego instrukcyjny charakter, nie może wykraczać poza ramy czasowe możliwości dokonania przez organ weryfikacji stanu rzeczywistego, tj. ustalenia w danym roku faktycznej powierzchni zalesieniowej i stanu uprawy." Ze względu na powyższe stanowisko -z którym Sąd orzekający całkowicie się zgadza- należało uznać, że organy błędnie uznały, że przedmiotowy wniosek został złożony w niewłaściwym terminie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić poczynione powyżej uwagi. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022.329) uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postanowiono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800).