I OSK 2863/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 492/16 w sprawie ze skargi M.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. II SA/Wa 492/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..], którym utrzymano w mocy rozkaz personalny tego organu z dnia [..] grudnia 2015 r. o obniżeniu skarżącemu dodatku funkcyjnego. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej P.p.s.a.), Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj.: art. 100 w zw. z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.) w zw. z § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 z późn. zm.; dalej rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzekoma wadliwość rozkazu personalnego nr [..] z dnia [..] października 2015 r. stanowi przesłankę do obniżenia dodatku funkcyjnego, kiedy taka przesłanka nie znajduje się w katalogu przesłanek obniżenia dodatku; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; dalej K.p.a.) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, kiedy organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego w następujący sposób: nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, stanowiących przesłanki do obniżenia dodatku funkcyjnego oraz ustalił stan faktyczny w sposób alternatywny, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło skarżącego możliwości odniesienia się do stanu faktycznego i obrony swoich praw. Uzasadniając zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej podano, że w ustalonym stanie faktycznym nie istniały przesłanki do obniżenia dodatku funkcyjnego. Decyzja o obniżeniu dodatku podjęta rozkazem personalnym z dnia [..] grudnia 2015 r. nastąpiła na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia w sprawie uposażenia, który stanowi, że dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. W uzasadnieniu tego rozkazu nie wskazano jednak innych przesłanek, o których mowa w przepisie, a jedynie kwestionowano zasadność rozkazu personalnego z dnia [..] października 2015 r. podwyższającego dodatek. Rzekoma wadliwość decyzji o podwyższeniu dodatku funkcyjnego nie mieści się natomiast w katalogu opisanym w § 8 ust. 7 rozporządzenia w sprawie uposażenia i nie może stanowić samoistnej przesłanki obniżenia dodatku. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że podwyższenie dodatku dokonane rozkazem personalnym z dnia [..] października 2015 r. nastąpiło w związku z wysoką oceną wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Są to owe inne przesłanki, o których mowa w § 8 ust. 7 rozporządzenia w sprawie uposażenia. Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem organu i Sądu I instancji, że przesłanki podwyższenia dodatku nie wynikają z uzasadnienia rozkazu personalnego z dnia [..] października 2015 r., skoro expressis verbis wskazano w nim, że powodem podwyższenia jest wysoka ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Mając na względzie treść art. § 8 ust. 7 rozporządzenia w sprawie uposażenia obniżenie dodatku mogłoby nastąpić wyłącznie w razie ich ustania, czyli gdyby pełnienie służby nie było dalej oceniane wysoko. Tymczasem nic takiego nie miało miejsca, co zostało wyrażone wprost w rozkazie personalnym z dnia [..] lutego 2016 r. Obniżenie dodatku powinno zatem mieć związek z odmienną oceną pełnienia obowiązków przez skarżącego dokonaną przez Komendanta Głównego Policji. Organ nie przedstawił żadnych okoliczności faktycznych w tym zakresie. Wręcz przeciwnie, swoje rozstrzygnięcie uzasadnia rzekomą wadliwością rozkazu personalnego z dnia [..] października 2015 r. podwyższającego dodatek funkcyjny, co nie może zostać uznane za prawidłową praktykę. Jeżeli bowiem organ sam przywołuje, że decyzję podjął w związku z ustaniem innych przesłanek uzasadniających przyznanie dodatku w dotychczasowej wysokości, to jego obowiązkiem jest wyjaśnienie, o jakie dokładnie przesłanki chodzi. W treści decyzji brak jest jednak wyjaśnienia, co konkretnie przekonało Komendanta Głównego Policji do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeciwnie - organ sam przyznaje, że nie neguje wysokiej oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków służbowych. Organ nie może ograniczyć się do wskazania, że przesłanki te ustały - musi je dokładnie opisać wraz z podaniem uzasadnienia faktycznego. Lakoniczne umotywowanie decyzji uniemożliwiło w efekcie możliwość strony do obrony prawnej swoich interesów. Skarżący kasacyjnie wskazał nadto, że bez znaczenia jest okoliczność, iż podwyższenie dodatku funkcyjnego miało miejsce dwukrotnie w związku z wysoką oceną wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Ocena, co wynika z jej istoty, podlega stopniowaniu. Fakt, iż ocena ta jest wysoka i uzasadnia podwyższenie dodatku funkcyjnego do pewnej kwoty nie oznacza, że nie może być jeszcze wyższa, co będzie uzasadniało kolejne zwiększenie dodatku. Odnośnie zarzutu z punktu 2 skargi kasacyjnej wskazano na wadliwość uzasadnienia rozkazu personalnego z dnia [..] grudnia 2015 r., tj. brak wskazania podstaw faktycznych stanowiących przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego. Wbrew art. 107 § 3 K.p.a. w rozkazie personalnym z dnia [..] grudnia 2015 r. obniżającym skarżącemu dodatek funkcyjny nie wskazano w sposób wystarczający podstaw faktycznych podjętej decyzji. Uzasadnienie decyzji nie wskazuje na podstawy faktyczne obniżenia dodatku funkcyjnego, a jedynie polemizuje z decyzją o podwyższeniu dodatku rozkazem z dnia [..] października 2015 r. i kwestionuje jej zasadność. Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że uzasadnienie zaskarżonego rozkazu nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. Sąd stwierdził, że przesłanka podjętego rozkazu personalnego została jednoznacznie wskazana. Skarżący kasacyjnie nie podziela tego stanowiska, bowiem organ nie tylko nie wskazał tych przesłanek, ale użył konstrukcji alternatywnej. Skarżący w celu obrony swoich praw musi odnosić się do dwóch alternatywnych stanów faktycznych prezentowanych przez organ. Narusza to podstawowe zasady K.p.a. związane z gromadzeniem i oceną zebranego materiału dowodowego. Jako dowolne skarżący kasacyjnie uznał ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.). Organ nie w pełni rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie. Wskazano, że organ nie przyjął ostatecznych wniosków, a przyjął konstrukcję alternatywną, twierdząc, że być może istniały przesłanki do podwyższenia dodatku funkcyjnego skarżącego, ale jeżeli istniały, to już ustały. Skoro organ nie może jednoznacznie stwierdzić, czy przesłanki te w ogóle istniały, to tym bardziej nie może określić czy ustały. Powyższe błędne rozumowanie KGP zostało z niezrozumiałych przyczyn zaaprobowane przez Sąd I instancji co doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenia decyzji administracyjnej podjętej z naruszeniem przepisów K.p.a. (art. 7, art. 77 § 1, 107 § 1 i § 3 K.p.a.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarzuty skargi kasacyjnej oceniono jako niezasadne. Dodatkowo podkreślono, że przed zakończeniem postępowania w sprawie skarżący zaprzestał pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku Komendanta Wojewódzkiego Policji i czasowe zwiększenie ilości realizowanych zadań ustało. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 P.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku, do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi na tej podstawie prawnej, albowiem poczyniony zakres ustaleń faktycznych, opisany w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu, w dostateczny sposób określił relewantne dla sprawy okoliczności. Jedynie naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do uwzględnienia skargi. Uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej koncentruje się na argumentach uzasadnienia rozkazu z [..] grudnia 2015 r. Skardze do sądu administracyjnego podlega jednak rozstrzygnięcie wydane w konsekwencji wyczerpania środków zaskarżenia w administracyjnym toku postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. obowiązującym w dacie wnoszenia skargi do Sądu I instancji, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W sprawie strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w wyniku którego został wydany zaskarżony do Sądu I instancji rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [..] lutego 2016 r. W jego uzasadnieniu powołano również przesłankę obniżenia dodatku związaną ze zmianą okoliczności faktycznych, zaprzestaniem przez funkcjonariusza pełnienia obowiązków Komendanta Wojewódzkiego Policji. Okoliczność taka odpowiada przesłance z § 8 ust. 7 rozporządzenia, który był podstawą obniżenia dodatku funkcyjnego, dodatek może być obniżony w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych. Organ orzekający w sprawie w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ma kompetencje merytoryczne i powinien uwzględniać okoliczności faktyczne istniejące w dacie orzekania. Powoływanie także innych argumentów dla uzasadnienia obniżenia dodatku, które nie odpowiadają przesłankom z § 8 ust. 7 rozporządzenia, nie pozbawiło strony możliwości obrony praw i odniesienia się do stanowiska organu, rozkaz został wszak zaskarżony, zaś pełen katalog argumentów podawanych dla uzasadnienia podjętej decyzji został w jego uzasadnieniu przedstawiony. Stan faktyczny został przez Sąd I instancji prawidłowo opisany, z uwzględnieniem argumentu odnoszącego się do zaprzestania pełnienia funkcji przez funkcjonariusza. Jeżeli przynajmniej jeden z podanych argumentów uzasadniających rozstrzygnięcie jest prawidłowy i odpowiada przesłance prawa materialnego, zarzut naruszenia reguł postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia decyzji nie może skutkować zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nie są także podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej formę zarzucanego naruszenia określono mianem "błędnej wykładni", to jej uzasadnienie stanowi podstawę do przyjęcia, że forma zarzucanego naruszenia sprowadza się do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Nie wskazano bowiem naruszonych reguł wykładni § 8 ust. 7 rozporządzenia, stwierdzono natomiast, że w ustalonym stanie faktycznym nie istniały podstawy do obniżenia dodatku funkcyjnego. Zarzuty naruszenia art. 100 i 104 § 2 ustawy o Policji nie zostały uzasadnione, wobec czego nie jest jasne, w jaki sposób mogły zostać naruszone. Nie było w żaden sposób kwestią wątpliwą, że dodatek do uposażenia stanowi element uposażenia policjanta, a dodatek funkcyjny przysługuje policjantowi na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Zmiany w zajmowanych stanowiskach są wobec tego okolicznościami wpływającymi na prawo do dodatku funkcyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że podstawą do obniżenia dodatku funkcyjnego nie może być weryfikacja prawidłowości rozkazu o podwyższeniu dodatku, zastosowanie trybu z § 8 rozporządzenia nie może łączyć się weryfikacją prawidłowości poprzedniego rozkazu personalnego wydanego w tym zakresie. Jest to zastrzeżone dla trybów odwoławczych i nadzwyczajnych. W konsekwencji jednak obniżenie dodatku nie jest ograniczone wyłączne do przesłanek, z jakich dokonano jego podwyższenia. Przepisy rozporządzenia w § 8 ust. 5 regulują dopuszczalności podwyższenia lub obniżenia dodatku ze względu na ocenę wywiązywania się policjanta z obowiązków i realizacji zadań i czynności. Przepis § 8 ust. 7 rozporządzenia zawiera regulację odrębną, samodzielnie określającą przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego. Dodatek może być obniżony, niezależnie od okoliczności określonych w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w określonej wysokości. Każdorazowo przesłanki obniżenia muszą się wiązać z wykazaniem różnicy między stanem istniejącym w momencie dokonywania podwyższenia dodatku, a stanem z chwili jego obniżenia. Różnice mogą dotyczyć którejkolwiek z grup okoliczności relewantnych: zakresu obowiązków, warunków służby, innych okoliczności podanych jako powód przyznania dodatku w dotychczasowej wysokości. Jak ustalono w sprawie, określenie wysokości dodatku rozkazem z dnia [..] października 2015 r. nr [..] miało miejsce w sytuacji, gdy funkcjonariusz zajmował stanowisko I zastępcy Komendanta Wojewódzkiego i jednocześnie pełnił obowiązki Komendanta Wojewódzkiego Policji. W momencie orzekania przez Komendanta Głównego Policji rozkazem zaskarżonym następnie do Sądu I instancji, nastąpiła zmiana w zakresie obowiązków służbowych, co spełnia przesłankę z § 8 ust. 7 rozporządzenia. W tej sytuacji nie jest uprawnione twierdzenie, że w okolicznościach sprawy zastosowanie tego przepisu nie było właściwe. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.