II SA/Rz 591/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 2 marca 2022 r. nr SKO.4115.150.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 10 listopada 2021 r. nr GOPS.5211.SP-O.10.1.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącej M. W. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M.W. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 2 marca 2022 r. nr SKO.4115.150.2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 10 listopada 2021 r. nr GOPS.5211.SP-O.10.1.2021, odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; Wnioskiem z dnia 24 marca 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem – W.W. W wyniku rozpoznania wniosku, decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r., organ I instancji odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że do opieki nad W.W. w pierwszej kolejności zobowiązana jest jego matka, J.W., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Skarżącą od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia 28 lipca 2021 r., nr SKO.4115.735.2021, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że Wójt nie poczynił wystarczających ustaleń odnośnie faktycznej i obiektywnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez jego matkę J.W. W konsekwencji powyższego Wójt ponownie rozpoznał sprawę i decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. nr GOPS.5211.SP-O.10.1.2021, działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 1-3, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1, ust. 4, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz zgodnie z art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), ponownie odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. W toku postępowania organ ustalił, że W.W. zamieszkuje wraz z siostrą M.W. oraz matką J.W. Legitymuje się, wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 kwietnia 1993 r. W.W. posiada również orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o trwałej całkowitej niezdolności do pracy, a ponadto orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. został zaliczony do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji. W wywiadzie środowiskowym z dnia 28 kwietnia 2021 r. ustalono, że W.W. jest po [...], które doprowadziło do niedowidzenia oraz problemów z poruszaniem. Z uwagi na stopień niepełnosprawności wymaga pomocy i opieki osób drugich. Opiekę tą sprawuje Skarżąca, przygotowując dla brata posiłki, robiąc opatrunki i podając leki, pomagając przy ubieraniu, czynnościach higienicznych, sprzątaniu i zakupach. W oświadczeniu z dnia 24 marca 2021 r., Skarżąca wskazała, że opiekuje się bratem od 2011 r. oraz otrzymuje zasiłek dla opiekuna, w związku z czym musiała zrezygnować z pracy i nie posiada innych dochodów. Zasiłek dla opiekuna został przyznany Skarżącej decyzją nr [...]. Kolejno organ I instancji wskazał, że w toku postępowania matka W.W. – J.W. złożyła oświadczenie z dnia 15 września 2021 r., w którym podała, że nie jest w stanie zapewnić opieki synowi ze względu na wiek (71 lat) oraz nasilające się problemy zdrowotne, tj. zwyrodnienie kręgosłupa, [....] , zawroty głowy, [...]. Ponadto do akt sprawy załączono dokumentację J.W.: ( wypis z orzeczenia z dnia [...] maja 1993 r. wydanego przez Obwodową Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [....] o uznaniu za długotrwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym, ( wypis z orzeczenia z dnia [...] listopada 1995 r. wydanego przez Obwodową Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] o zaliczeniu do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, ( orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] na stałe, ( orzeczenie o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim, ( zaświadczenie lekarskie wydane w dniu 23 marca 2021 r. przez lekarza rodzinnego zaświadczające, że ze względu na stan zdrowia (liczne choroby i ich zaawansowanie) J.W. nie może sprawować opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji ocenił, że w sprawie nie zostały łącznie spełnione warunki wymienione art. 17 ust. 1a u.ś.r., bowiem to matka J.W. jest osobą najbliżej z nim spokrewnioną, a jednocześnie nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem to ona winna w pierwszej kolejności sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając organowi naruszenie art. 17 ust. 1a u.ś.r. W jej ocenie, zastosowanie literalnej wykładni ww. przepisu prowadziłoby w okolicznościach przedmiotowej sprawy do sytuacji, w której pomimo istnienia w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji członka rodziny - siostra niepełnosprawnego, która chce i potrafi opiekować się niepełnosprawnym bratem, zostałaby tej opieki pozbawiona. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO, opisaną na wstępie decyzją z dnia 2 marca 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta wskazując, że dopóki Skarżąca nie wykaże, że matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak realnego niewypełniania przez nią obowiązków wobec niepełnosprawnego syna nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. SKO wskazało, że organy nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki, dlatego zgodnie z wolą ustawodawcy kwestia ta musi być rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Na potwierdzenie wyrażonego poglądu, SKO powołało wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 915/20 oraz wyrok WSA w Olsztynie w wyroku z 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/643/19. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – adwokata, zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostry, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez wstępnych niepełnosprawnego, którzy nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W ocenie Skarżącej dokonana przez Kolegium wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jak podniosła, świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Skarżąca podkreśliła, że pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę skarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do ust. 1a tego przepisu osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okolicznościach kontrolowanej sprawy poza sporem pozostaje, że Skarżąca sprawuje opiekę nad swym niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem, oraz że ich matka takiej opieki nie sprawuje z uwagi na swój stan zdrowia. Podstawą odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie przez Organy, że w pierwszej kolejności do sprawowania opieki zobowiązana jest matka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy powołały się na wyżej przytoczone przepisy, w tym w szczególności na literalne brzmienie art. 17 ust. 1a u.ś.r. Kolegium zupełnie pominęło i de facto przemilczało fakt, że rozpoznając poprzednio odwołanie od decyzji Organu I instancji z dnia 10 listopada 2021 r. nie zaakceptowało takiego stanowiska i dokonując wykładni ww przepisu, popartej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyraźnie wskazało, że rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinno uwzględniać, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje siostra wymagającej opieki osoby niepełnosprawnej. SKO uchylając wcześniejszą decyzję Organu I instancji wytknął Wójtowi, że nie poczyniono ustaleń co do takiej obiektywnej niemożności wykonywania przez matkę czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnego syna. Kolegium szczegółowo wymieniło znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, które mogły wskazywać na brak faktycznej i obiektywnej możliwości sprawowania opieki przez matkę. Prowadząc ponownie postępowanie Wójt (bez własnej inicjatywy) pozyskał oświadczenie matki niepełnosprawnego W.W. oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 15 czerwca 2015 r. Ponownie rozpatrując sprawę w lakonicznej decyzji Wójt ponownie stanął na stanowisku, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. k.p.a. nie pozwala na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Kolegium zaś w zaskarżonej decyzji podzieliło ten pogląd. W ocenie Sądu takie orzeczenie przez organy w opisanej sytuacji narusza przepisy art. 8 § 1 i 2 a także art. 138 § 2a k.p.a., co oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wskazał przy tym, jakie okoliczności zdecydowały o niemożności zastosowania korzystnej dla Skarżącej wykładni samego przepisu, który nie zmienił swego brzmienia od wydania poprzedniej decyzji przez SKO. Dodatkowo jeszcze należy wskazać, że z przedstawionych akt sprawy wynika, że Skarżąca miała już wcześniej przyznane na czas określony świadczenie pielęgnacyjne w związku z wykonywaniem opieki nad bratem. Wszystko to podważa zaufanie do organów administracji, które w tej samej sprawie zajmują sprzeczne ze sobą stanowisko (chodzi o ten sam organ drugiej instancji). Nie do zaakceptowania, zdaniem Sądu, jest sytuacja, w której organ w tej samej sprawie w takiej samej sprawie prawnej i faktycznej odchodzi do ustalonej wcześniej linii orzecznictwa w oderwaniu od okoliczności, które wcześniej nakazał ustalić organowi I instancji w odniesieniu do faktycznej możliwości sprawowania opieki przez matkę, co było przecież podstawa wydania decyzji kasacyjnej. W okolicznościach tej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę wyżej wskazane przepisy postępowania oraz art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. organy powinny wyjaśnić czy rzeczywiście matka jest w stanie sprawować realną opiekę nad synem bez zagrożenia dla swojego zdrowia czy nawet życia. W okolicznościach sprawy przypomnieć trzeba, że dokonując wykładni art. 17 ust. 1a) u.ś.r. należy mieć na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup z najbliższych i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP (zob.: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107). Istotne jest także spostrzeżenie Trybunału, wielokrotnie przywoływane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż samo świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Wyznacza to cele, które spełnia świadczenie pielęgnacyjne, stanowiąc jednocześnie wyznacznik interpretacyjny przepisów u.ś.r. (zob.: wyrok TK z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, OTK-A 2006/10/151; wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2823/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1378/14). Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, o ile nie zmienia się stan prawny i faktyczny, Organy wezmą pod uwagę zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisów art. 17 u.ś.r. i ustalą przy pomocy wszystkich dostępnych w postępowaniu administracyjnym środków dowodowych czy stan zdrowia matki Skarżącej pozwala jej prawidłowo sprawować opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym synem. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając koszty zastępstwa adwokackiego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).