II SA/Gl 1630/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu B.D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 października 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2670/2022/13914 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 5 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej B.D. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 10 sierpnia 2022 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca jest uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wskazał, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, w tym rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. Powyższy wybór można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Następnie podniósł, że - prowadząc ponownie postępowanie administracyjne - organ pierwszej instancji zastosuje wykładnię przepisów, zaprezentowaną przez Kolegium w niniejszej decyzji - zwłaszcza w zakresie niestosowania uznanego za niezgodny z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności D. D.; a także poinformowania strony o możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym i rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy poprzez ewentualne zawieszenie prawa do wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Organ I instancji powinien także w uzasadnieniu decyzji oraz w toku postępowania jednoznacznie wskazać, czy jego zdaniem zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie zatrudnienia i jakie czynności obejmuje - tym samym przesądzając, czy występuje ta przesłanka pozytywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że jeżeli organ pierwszej instancji stwierdzi, iż zakres sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawnym mężem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia - to poza ustalonym i realizowanym prawem do renty, w niniejszej sprawie brak jest przeszkód do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji poinformuje skarżącą o tym, czy jego zdaniem zakres sprawowanej przez nią opieki nad mężem uniemożliwia podjęcie zatrudnienia oraz czy spełnione są inne pozytywne przesłanki wskazane w obowiązujących przepisach ustawy. Ponadto poinformuje o konieczności dokonania wyboru świadczenia i przedstawi następstwa dokonanego przez stronę wyboru. Organ wskazał, że obowiązek informowania wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ podkreślił, że taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, iż zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a przeszkodą jest pobieranie renty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a. - poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., gdyż stan faktyczny i prawny sprawy obligowały organ II instancji do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, po ewentualnym przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że organ I instancji już dwukrotnie odmówił jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tych samych przyczyn i Kolegium po raz drugi wydało decyzję kasacyjną. Podniosła, że sytuacja, w której organ I instancji ignoruje wytyczne organu II instancji w zakresie interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, podważa zaufanie obywatela do władzy publicznej. W związku z tym wniosła, by Kolegium wydało rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i wskazała, że nie zaistniały podstawy do zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Według art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie zaś art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. W wyniku przeprowadzenia kontroli decyzji organu odwoławczego – w zakresie i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - stwierdzić należało, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzją z dnia 5 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że jeżeli organ pierwszej instancji stwierdzi, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia - to poza ustalonym i realizowanym przez nią prawem do renty, w niniejszej sprawie brak jest przeszkód do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia przy tym wymagało, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, w tym rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Podniósł ponadto, że organ I instancji – zgodnie z art. 9 K.p.a. – ma obowiązek poinformować stronę o możliwości wyboru świadczeń, który można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu sprzeciwu, podnieść należało, że z akt sprawy wynika, iż w decyzji z dnia 10 sierpnia 2022 r., która została uchylona na mocy decyzji zaskarżonej sprzeciwem w niniejszym postępowaniu – organ I instancji wskazał, że nie będzie miał podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia pomimo zawieszenia przez stronę prawa do renty, ponieważ istnieją inne przesłanki do odmowy świadczenia pielęgnacyjnego, zawarte w treści poprzedniej decyzji tego organu, czyli w decyzji z dnia 1 czerwca 2022 r. W decyzji tej organ I instancji wskazał zaś, że skarżąca nie spełnia warunków przyznania tego świadczenia, gdyż nie przysługuje ono małżonkowi osoby niepełnosprawnej, a poza tym nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczący wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W związku z powyższym, zasadnie organ odwoławczy – decyzją zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym, uchylił decyzję organu I instancji z dnia 10 sierpnia 2022 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z uwagi na przytoczone wyżej przyczyny wydania przez organ I instancji decyzji odmownej, prawidłowo organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, iż w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, organ pierwszej instancji powinien raz jeszcze przeprowadzić postępowanie i poinformować skarżącą o tym, czy jego zdaniem zakres sprawowanej przez nią opieki nad mężem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, a jeśli tak, pouczyć o konieczności dokonania wyboru świadczenia i przedstawić następstwa dokonanego przez stronę wyboru. Wbrew błędnemu przekonaniu zawartemu w sprzeciwie – w stwierdzonych wyżej okolicznościach sprawy nie było możliwości wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez to, że doszłoby do ustalenia istotnych okoliczności sprawy dopiero na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Niedopuszczalne było więc dokonywanie przez organ odwoławczy ustaleń dotyczących zakresu czynności opiekuńczych świadczonych przez skarżącą wobec niepełnosprawnego męża oraz oceny, czy zakres tych czynności uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak już bowiem była o tym mowa wyżej - organ I instancji wskazał zupełnie inne okoliczności i przesłanki wydania decyzji odmownej, tj. wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, okoliczność pozostawania przez tę osobę w związku małżeńskim, a także to, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W decyzji organu I instancji w ogóle nie podniesiono kwestii dotyczących zakresu opieki, jakiej wymaga małżonek skarżącej. Wskazanie ustaleń i analiz w tym zakresie – dopiero na etapie decyzji organu odwoławczego skutkowałoby zatem tym, że strona zostałaby pozbawiona trybu odwoławczego, a przez to możliwości zgłoszenia zarzutów co do tych ustaleń, a także złożenia ewentualnych oświadczeń i wniosków dowodowych. Podkreślenia wymagało, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że jeżeli organ pierwszej instancji stwierdzi, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia - to poza ustalonym i realizowanym przez nią prawem do renty, w niniejszej sprawie brak jest przeszkód do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodał, że w takiej sytuacji organ poinformuje stronę o konieczności dokonania wyboru świadczenia i przedstawi następstwa dokonanego przez nią wyboru. W związku z tym organ odwoławczy – jak tego wymaga art. 138 § 2 K.p.a. - przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zawarł w decyzji wiążące wskazania i podkreślił, że organ I instancji, prowadząc ponownie postępowanie administracyjne zastosuje wykładnię przepisów dokonaną przez organ odwoławczy – zwłaszcza w zakresie tego, że w sprawie nie ma zastosowania – uznany za niezgodny z Konstytucją – art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność męża skarżącej. Z uwagi zatem na naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 9 i 79a K.p.a., których dopuścił się organ pierwszej instancji, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że zaistniała konieczność uchylenia decyzji tego organu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli decyzji organu odwoławczego w zakresie określonym w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a wobec tego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. W podsumowaniu podkreślenia wymagało, że w związku ze stwierdzonym wyżej naruszeniem przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji - jako zgodną z prawem ocenić należało decyzję SKO uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wobec tego - na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. - sprzeciw należało oddalić.