VII SA/Wa 2364/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2021 r. nr 1349/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi S. K. jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2021 r. nr 1349/2021, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 28 maja 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...]wpłynął wniosek S. K., w którym skarżący zawarł żądanie natychmiastowego wstrzymania prac budowlanych na terenie działek nr [...] obręb [...] oraz działek nr [...] obręb [...], gm. [...]. Natomiast w dniu 31 maja 2021 r. do powyższego organu wpłynął wniosek skarżącego o nakazanie usunięcia wszystkich wybudowanych urządzeń energetycznych na terenie działek nr [...] obręb [...] oraz działek nr [...] obręb [...], gm. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") odmówił S.K. wszczęcia postępowania administracyjnego, z innych uzasadnionych przyczyn, w sprawie wstrzymania prac budowlanych na terenie działek [...] obręb [...], [...]obręb [...], gm. [...] oraz wydania nakazu usunięcia wszystkich wybudowanych urządzeń energetycznych na terenie ww. działek. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że analiza zakresu podmiotowego i przedmiotowego wniosku wykazała, że skarżący nie jest stroną postępowania dotyczącego inwestycji energetycznej zlokalizowanej na wskazanych działkach wybudowanej w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. PINB przytoczył art. 53a Prawa budowlanego i wskazał, że złożenie wniosku przez osobę trzecią – nawet gdyby posiadała interes prawny – nie może odnieść skutku i zainicjować postępowanie. Znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, a organ otrzymując wniosek skarżącego z dnia 28 maja 2021 r. i 31 maja 2021 r. powinien odmówić wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, ponieważ powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Organ I instancji powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym oczywistą przeszkodą do wszczęcia postępowania jest sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone w sprawie, która może być wszczęta tylko z urzędu. PINB za zasadne uznał, odmówić wszczęcia postepowania administracyjnego z innych uzasadnionych przyczyn - na podstawie art. 61a k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 3 września 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając zaskarżone postanowienie Mazowiecki WINB stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosków skarżącego była zasadna. Po przytoczeniu art. 61a § 1 k.p.a. organ zażaleniowy stwierdził, że z przepisu tego wynika obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku zawierającego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwsze przesłanki mają charakter podmiotowy i są to sytuacje, gdy podanie wnosi osoba niebędąca stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka, tym razem o charakterze przedmiotowym pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym wniosku zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Natomiast trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w art. 61a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m. in. żądanie dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Organ wojewódzki podkreślił, że we wnioskach z dnia 27 maja 2021 r. oraz z dnia 28 maja 2021 r. skarżący wyraził żądanie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie sieci elektroenergetycznej w miejscowości [...], gmina [...], jak również usunięcia wszystkich dotychczas wybudowanych urządzeń energetycznych, nie wskazując podstawy prawnej swojego żądania, jak również przepisów Prawa budowlanego dających podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia realizowanych prac budowlanych. MWINB zaznaczył, że procedura wstrzymania robót budowlanych uregulowana została zarówno w art. 48 ust. 1 oraz w art. 50-51 Prawa budowlanego. Przepisy te umiejscowione zostały w rozdziale 5a Prawa budowlanego, a z uwagi na treść art. 53a ust. 1 tej ustawy, postępowania te wszczyna się z urzędu. Przepis ten, dodany został przez nowelizację ustawy Prawo budowlane z dnia 13 lutego 2020 r. (obowiązującą od dnia 19 września 2020 r.) i przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane z urzędu. Organ II instancji stwierdził, że z uwagi na powyższe, złożenie wniosku przez skarżącego nie może odnieść skutku i zainicjować postępowania na jego wniosek. Podsumowując organ wojewódzki ocenił, że skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowania administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, odmowa wszczęcia postępowania przez organ I instancji z innych uzasadnionych przyczyn była prawidłowa. Przepis art. 53a Prawa budowlanego stanowi bowiem lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2021 r. Podniósł, że nie został uznany za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i pozbawiono go dostępu do dokumentacji. Obszar oddziaływania linii energetycznej został sfałszowany. Skarżący przytoczył tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2021/16. Podkreślił, że jest właścicielem działek nr [...], a wybudowane urządzenia energetyczne wymuszą w przyszłości zachowanie odległości wymaganych prawem od urządzeń energetycznych w przypadku budowy, co narusza jego prawa jako właściciela. Skarżący wymienił urządzenia energetyczne znajdujące się na działkach nr [...], których żąda usunięcia. Odpowiadając na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowanym rozstrzygnięciem utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W judykaturze sądów administracyjnych zauważa się, że w art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Są to przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie. Określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji. Na wstępnym etapie postępowania organ bada kwestie formalnoprawne i dokonuje analizy, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego żądania. Odmawiając wszczęcia postępowania organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, gdyż instytucja ta kończy się aktem formalnym, nie zaś merytorycznym. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. W kontrolowanym postępowaniu, organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania z uwagi na stwierdzoną niemożliwość zainicjowania postępowania na wniosek skarżącego. Ocena ta, znalazła aprobatę Sądu w składzie, orzekającym w niniejszej sprawie. W myśl art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Przepis ten znajduje się w Rozdziale 5a ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym: "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". W rozdziale tym zawarte są regulacje dotyczące samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego i innych skutków prawnych wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 53a ust. 1 został dodany do ustawy - Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. mocą ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). W uzasadnieniu projektu do tej nowelizacji (IX.121) wskazano, że: wprowadzenie przepisu art. 53a, który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. Niedopuszczalne było zatem wszczęcie na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w zakresie, na jaki wskazywały jego wnioski, tj. wstrzymania prac budowlanych oraz nakazu usunięcia wszystkich wybudowanych urządzeń energetycznych na wymienionych przez skarżącego działkach. Do oceny organu należała potrzeba wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu - po ustaleniu określonych okoliczności. Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych do niniejszej sprawy, organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości prowadzenia robót budowlanych przy budowie napowietrznej sieci elektroenergetycznej NN 0,4 kV i SN 15 kV oraz budowę dwóch słupowych stacji transformatorowych SN/NN (kat. Obiektu XXVI) zlokalizowanych na działkach w miejscowości [...], gm. [...] [...], w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestorowi E. O. S.A. z siedzibą w [...]. Na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. powyższe postępowanie zostało umorzone decyzją organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz procesowego i w ocenie Sądu zasadnie odmówiły w kontrolowanej sprawie wszczęcia postepowania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku okoliczności podniesione w skardze, bowiem zaskarżone postanowienie było zgodne z prawem. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w wyroku. Wobec wniosku skarżącego z dnia 23 grudnia 2021 r. Sąd wyjaśnia, że wyrok wydano i sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, z uwagi na możliwość przewidzianą w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sprawa może być rozpoznania w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.