I SA/Wa 191/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r. nr KOC/5620/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium lub organ) umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] września 1967 r. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] września 1967 r. odmówiono ustanowienia wieczystego użytkowania B. S. oraz spadkobiercom F. S. do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] Nr [...], Nr hip. [...] wynoszącej [...] m2 i jednocześnie stwierdzającego, że wszystkie budynki, znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Państwa. W dniu 3 września 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek R. W. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...]. Decyzję z [...] listopada 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżącego uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] września 1967 r. zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił również, że jak wynika z akt sprawy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1967 r. zostało ogłoszone. W aktach znajduje się obwieszczenie z dnia 23 września 1967 r. informujące o wydaniu ww. decyzji. Na tej podstawie organ uznał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po 55 latach od ogłoszenia kontrolowanej decyzji. Powyższe świadczy, zdaniem Kolegium, o braku możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jasno bowiem wynika, że umorzeniu podlega postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją, a z taką sytuacją w ocenie organu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. W.. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy trzydziestoletni termin obligujący organ do umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie, gdyż wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzja nr [...] Prezydium Rady Narodowej Wydział Gospodarki Terenami z dnia z dnia [...].09.1967 r. nie została prawidłowo doręczona, gdyż organ administracyjny niewłaściwie oznaczył stronę postępowania - w szczególności mając na uwadze fakt, że pierwotna wnioskodawczyni (tj. B. S.) zmarła już w dniu [...] stycznia 1964 r. a rzeczona decyzja została uznana za doręczona (według twierdzenia SKO w [...]) przyjmując domniemanie doręczenia poprzez obwieszczenie z dnia 23 września 1967 r. informujące o wydaniu decyzji. Nadto, decyzji wskazano nieznaną osobę, tj. F. S. (wnioskodawcą był T. S.); b) art. 45 k.p.a. (stan prawny na dzień 23 września 1967 r.) poprzez jego błędną wykładnie i w konsekwencji uznanie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Terenami z dnia z dnia [...].09.1967 została doręczona przyjmując domniemanie doręczenia poprzez obwieszczenie z dnia 23 września 1967 r. informujące o wydaniu decyzji, podczas gdy ww. przepis określa przypadek uznania za doręczoną decyzje, tj. gdy miejsce pobytu strony jest nieznane. c) art. 28 k.p.a. w związku z art. 32 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Terenami z dnia z dnia [...].09.1967 r. została prawidłowo doręczona, w sytuacji gdy wyżej wymienione rozstrzygnięcie nie zostało doręczone ani stronie postępowania administracyjnego - w szczególności mając na uwadze fakt, że wnioskodawczym zmarła już w dniu już w dniu [...] stycznia 1964 r. , a rzeczona decyzja została rzekomo doręczona (według twierdzenia organu) przyjmując domniemanie doręczenia poprzez obwieszczenie z dnia 23 września 1967 r. informujące o wydaniu decyzji i jednocześnie pomięcie przez organ elementarnych zasad prawa administracyjnego; d) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia w decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Terenami z dnia z dnia [...].09.1967 r. została doręczana przyjmując domniemanie doręczenia poprzez obwieszczenie z dnia 23 września 1967 roku informujące o wydaniu decyzji, w sytuacji gdy z całości akt sprawy jasno wynika, że skoro wnioskodawczyni zmarła już w dniu [...] stycznia 1964 r., to mając na uwadze elementarne przepisy prawa nie mogła być ona uznana za doręczoną poprzez obwieszczenie z dnia 23 września 1967 roku; e) art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co w konsekwencji uniemożliwiło realizacje zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie w jaki sposób zaskarżane rozstrzygnięcie została doręczona stronie wnioskującej, w sytuacji gdy pierwotna wnioskodawczyni zmarła na kilka lat przed wydaniem rzeczonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W oparciu o przedstawione zarzuty wniósł o uchylenie zaskrzonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa zmieniająca") oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 1967 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w o ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). Inaczej mówiąc, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wskazać należy, że z niniejszej sprawy wynikają następujące okoliczności: - orzeczenie z dnia [...] września 1967 r. zostało ogłoszone w trybie art. 41 k.p.a., który wówczas stanowił, że w razie niemożności dokonania doręczenia w sposób wskazany w art. 39 i 40 ( tj. bezpośrednio stronie) pismo składa się na okres dwóch tygodni w urzędzie pocztowym lub w biurze gromadzkiej rady narodowej (w prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla), a zawiadomienie o tym umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym wykonuje on swoje czynności zarobkowe, albo na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu; - ogłoszenie o wydaniu orzeczenia zostało wywieszone w dniu 23 września 1967 r. w budynku Prezydium Rady Narodowej [...] przy ul [...] oraz w miejscu stanowiącym własność B. S. i spadkobierców F. S., -decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1967 r. nieruchomość przy ul. [...] została przekazana Zarządowi Budynków Mieszkalnych w [...], - postanowieniem z dnia [...] grudnia 1967 r. Państwowe Biuro Notarialne urządziło zbiór dokumentów nr [...] dla nieruchomości położonej przy ul [...] Nr [...] i złożyło do niego prawomocne orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1967 r., -datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a. w przedmiotowej sprawie 3 września 2021 r.). Zestawiając więc datę doręczenia kwestionowanej decyzji ( najpóźniej nastąpiło to 9 grudnia 1967 r.) oraz datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (3 września 2021 r.) wynika, że upłynęło już blisko 55 lat od dnia doręczenia tej decyzji. W konsekwencji zastosowanie w sprawie znalazłby w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., obligujący organ do umorzenia postępowania. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi sprowadzające się wskazania wad postępowania dekretowego, zakończonego kwestionowanym orzeczeniem z 1967r. W niniejszej sprawie kontroli Sądu nie podlegała bowiem legalność tego orzeczenia, lecz wyłącznie umorzenie postępowania nieważnościowego z uwagi na wejście w życie przepisów ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem w tym postępowaniu nie mogły podlegać ocenie kwestie związane z prawidłowością zastosowania przez organ trybu doręczenia decyzji przez ogłoszenie oraz prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Ponadto, nie sposób zgodzić się z poglądem pełnomocnika skarżących wyrażonym na rozprawie, zgodnie z którym ustawodawca wyłączył w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jedynie możliwość prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale nie wyłączył możliwości procedowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. Wyjaśnić bowiem należy, że celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Co istotne, powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu nadzorczym. Potwierdza to również systematyka kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ujęto w jednym przepisie (art. 158 k.p.a.). Zmiana wprowadzona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. odnosi się do kwestii prowadzenia (wszczęcia) postępowania nieważnościowego jako takiego, bez jego rozróżnienia na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Inaczej mówiąc, jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. uniemożliwia wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. Dlatego też, zdaniem Sądu, taki sposób wykładni omawianego przepisu powinien prowadzić do wniosku, że po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia) nie jest możliwe zarówno wszczęcie postępowania nieważnościowego (wszczęte powinno być umorzone), jak również uzyskanie decyzji stwierdzającej, że wydanie kontrolowanej decyzji (orzeczenia) nastąpiło z naruszeniem prawa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.