I OSK 1236/21

SENTENCJA Dnia 8 kwietnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 623/20 w sprawie ze skargi D[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 [...] r. nr W[...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., II SA/Bd 623/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając bezpodstawne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego pomimo dyspozycji zawartej w art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz brak było podstaw do wyłączenia się Prezydenta [...] jednocześnie sprawującego funkcje starosty od prowadzenia sprawy – art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od wskazania, iż skarga kasacyjna podnosi dwie kwestie wymagające odniesienia się ze strony Sądu kasacyjnego. Pierwszą jest wyłączenie organu I instancji od załatwienia przedmiotowej sprawy, drugą zaś wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego, który opracował operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania. Jako pierwszą wypada omówić kwestię wyłączenia organu. Pojęcie kompetencji organu wiąże się nierozłącznie z określonym zespołem norm prawnych wyznaczających sytuacje, w których organ państwa w odpowiedni sposób zachowa się, przez co ulegnie zmianie sytuacja prawna innych podmiotów. Na gruncie norm prawa administracyjnego oznacza to nie tylko zakaz domniemania kompetencji, czy też przyznawania kompetencji w takich sytuacjach normatywnych, w których brak jest zakazu, ale wiąże się także z nakazem dokonywania rekonstrukcji normy kompetencyjnej przede wszystkim w oparciu o reguły językowe i systemowo-strukturalne, tak by ograniczyć swobodę decyzyjną w przyznawaniu lub przypisywaniu sobie kompetencji przez instytucje lub organy (vide: wyrok NSA z dnia 10 maja 2010 r., II OSK 2301/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z konstytucyjnej zasady legalności jak również zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Zasada, według której wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, oznacza konieczność istnienia podstawy prawnej dla jakiejkolwiek działalności organu państwa. Organy państwa mogą działać tylko wtedy, gdy jest do tego podstawa prawna i tylko w tych wypadkach, gdy prawo na to zezwala (vide: wyrok TK z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986/1/; wyrok TK z dnia 1 czerwca 2004 r., U 2/03, OTK-A 2004/6/54; uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK 1994/1/23; a także wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., II OSK 1609/14; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2015 r., II FSK 1762/14; wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., I OSK 3207/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezydent [...] – miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej posiadał kompetencję do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., także w sytuacji gdy działki wydzielone pod drogę publiczną przeszły na własność Miasta [...].Przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. stanowi bowiem, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Autor kasacji w takiej sytuacji dopatruje się konieczności wyłączenia pracownika organu I instancji na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a., stosownie do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, mocą której uznano, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Stanowisko to nie jest jednak trafne, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, wskazując na odmienny przedmiot postępowania w niniejszej sprawie i zasadę racjonalności ustawodawcy. Skoro bowiem skutkiem ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 była nowelizacja przepisów u.g.n. wprowadzająca wymóg wyłączenia jedynie prezydenta miasta na prawach powiatu i to wyłącznie wówczas, gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat, w sprawach zwrotu nieruchomości (art. 142 ust. 2 u.g.n.) i w sprawach ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości (art. 142 ust. 8 u.g.n.), na podstawie art. 1 pkt 45) i 46) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2007.173.1218 ze zm.), to nie sposób znaleźć przekonywujące argumenty do domagania się wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w innych sprawach administracyjnych, w których uzyskał od ustawodawcy wyraźną kompetencję do ich rozstrzygania. Gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu także innych sprawach niż te wskazane w art. 124 ust. 2 i art. 142 ust. 8 u.g.n., to wskazałby wyraźnie na takie wyłączenie. Tym samym wypada uznać, że prezydent miasta na prawach powiatu podlega wyłączeniu tylko z prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości bądź o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości, gdy nieruchomość lub jej część będąca przedmiotem tego postępowania, są przedmiotem praw rzeczowych przysługujących gminie (vide: M.Wolanin [w:] J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H.Beck 2015, s. 766-769). Odnosząc się do powyższej kwestii wypada także wskazać na pogląd prawny zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, wskazujący, iż powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2013.687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2015.1445 ze zm.). Przepis art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga bowiem zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów (vide: wyrok TK z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139). Uwzględniając powyższe uwagi wypada uznać, iż sytuacja występująca w sprawie administracyjnej o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną, w której rozstrzyga prezydent miasta na prawach powiatu, któremu przysługuje własność nieruchomości po jej wydzieleniu pod drogę publiczną, nie wpływa na ustawową właściwość tegoż organu ani nie skutkuje jego wyłączeniem na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a., lecz skutkuje tym, że miasto na prawach powiatu nie będzie miało przymiotu strony w postanowieniu, w którym organ ten wydawał decyzję w I instancji. Nie jest także trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz art. 176 u.g.n. przez niewyłączenie od udziału w sprawie rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ I instancji. Zasadnie argumentował Sąd I instancji wskazując, iż w sprawie brak jest okoliczności, które mogłyby wypełnić dyspozycję art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Ustalenie odszkodowania w za grunt przejęty pod drogę w trybie art. 98 ust. 1 u.g,n. składa się z dwóch etapów, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że brak uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej wysokości odszkodowania za nieruchomość daje możliwość uruchomienia postępowania administracyjnego celem ustalenia tegoż odszkodowania. Przy czym ustalenie odszkodowania w drodze cywilnoprawnych rokowań prowadzi do zawarcia umowy pomiędzy dotychczasowym właścicielem a organem administracji. Powyższy kontrakt podlega regułom prawa cywilnego, a roszczenia z niego wynikające rozpoznaje sąd powszechny. Sposób prowadzenia rokowań, a w szczególności odwoływanie się przez strony w ich trakcie do określonych argumentów mających oparcie w wiedzy specjalistycznej rzeczoznawców majątkowych, nie jest przedmiotem oceny organów w toku postępowania administracyjnego. Jednocześnie rzeczoznawcy majątkowi, których operaty szacunkowe stanowiły kanwę prowadzonych przez strony rokowań nie podlegają tylko z tego powodu wyłączeniu w postępowaniu administracyjnym wszczętym w następstwie fiaska rokowań. Przepisy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. nie odnoszą się do tego rodzaju sytuacji i nie mogą stanowić podstawy domagania się wyłączenia biegłego, którego wycena nieruchomości była wykorzystywana podczas prowadzonych rokowań. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem autora kasacji o zakwestionowaniu w toku postępowania administracyjnego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę L.M. Złożenie w toku tegoż postępowania kontroperatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę nie prowadzi automatycznie do takiego wniosku, bowiem to do organu administracji należy decyzja o przydatności zgromadzonego materiału dowodowego do ustalenia wartości szacowanej nieruchomości. Rzecz jasna, wniosek taki podlega weryfikacji, w tym także w postępowaniu sądowym. Przy czym w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym weryfikacja taka jest możliwa wyłącznie w sytuacji przytoczenia w podstawach kasacji stosownych zarzutów (art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a.). Te zaś postawione nie zostały. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.