II SA/Rz 1233/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. B. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/18 I. stwierdza, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności w zakresie wykonania punktu pierwszego i punktu czwartego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/18; II. stwierdza, ze bezczynność, o której mowa w punkcie pierwszym niniejszego wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Burmistrzowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 3 000 zł /słownie: trzy tysiące złotych/; IV. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego G. B. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi GB (skarżący) jest niewykonanie przez Burmistrza Miasta [...] (organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/18. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi skarżącego na bezczynność organu przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/18: I. zobowiązał organ do rozpoznania w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, wniosku skarżącego z dnia lutego 2018 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie: dokumentów związanych z odbiorem odcinka wodociągu i kanalizacji wybudowanych na działce [...]; umowy zawartej z wykonawcą o utwardzenie drogi zlokalizowanej na działce [...] oraz imion i nazwisk osób biorących udział w nawiezieniu materiału wykorzystanego do utwardzenia tej drogi; wykazu wniosków o udostępnienie informacji publicznej wraz z odpowiedzią za okres od 1 stycznia 2002 r. do 31 stycznia 2018 r.; wykazu pism z żądaniem odszkodowania za okres od 1 stycznia 2002 r. do 31 stycznia 2018 r.; wykazu spraw sądowych, w których uczestnikiem procesowym był przedstawiciel Urzędu Miasta za okres od 1 stycznia 2002 r. do 31 stycznia 2018 r.; II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddalił skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 sierpnia 2019 r. złożonym w Urzędzie Miasta [...] skarżący stwierdził, że pomimo wezwania przesłanego listem poleconym w dniu 29 stycznia 2019 r. organ nie zrealizował ww. wyroku. W związku z powyższym skarżący wezwał organ do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/18. W dniu 2 lipca 2021 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga skarżącego na niewykonanie przez organ powyższego wyroku. Skarga została przesłana przez Sąd organowi, który przekazał ją do tut. Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w dniu 6 sierpnia 2021 r. W skardze skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 1 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia 27 lipca 2021 r. RF.VIII.1431.35.2021 doręczonym skarżącemu w dniu 28 lipca 2021 r. organ poinformował, że: ad. tiret 1 - nie jest w posiadaniu dokumentów związanych z odbiorem odcinka wodociągu i kanalizacji wybudowanych na działce [...], ad. tiret 2 - umowa zawarta z wykonawcą o utwardzenie drogi zlokalizowanej na działce [...] nie została zawarta, a imiona i nazwiska osób biorących udział w nawiezieniu materiału wykorzystanego do utwardzenia tej drogi nie są znane, ad. tiret 3 - wykaz wniosków o udostępnienie informacji publicznej wraz z odpowiedziami za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 stycznia 2018 r. organ przesyła w załączeniu, wcześniejszych odpowiedzi brak z uwagi na kategorię archiwalną B 5, ad. tiret 4 - wykaz pism z żądaniem odszkodowania za okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 stycznia 2018 r. organ przesyła w załączeniu, wcześniejszych danych brak z uwagi na kategorię archiwalną B 5, ad. tiret 5 wykaz spraw sądowych, w których uczestnikiem procesowym był przedstawiciel Urzędu Miasta [...] za okres 1 stycznia 2010 r. do 31 stycznia 2018 r. organ przesyła w załączeniu, wcześniejszych danych brak z uwagi na kategorię archiwalną B 5. W odpowiedzi na skargę z dnia 2 sierpnia 2021 r. organ wniósł o niewymierzanie grzywny. W pierwszej kolejności organ wskazał, że o ile nie załatwił sprawy w wyznaczonym przez Sąd terminie, to nie posiadał wiedzy o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/18, do czasu przekazania przez Sąd w dniu 7 lipca 2021 r. skargi skarżącego na niewykonanie przedmiotowego wyroku. Osobą odpowiedzialną za wykonanie wyroku w 2018 r. był ówczesny Burmistrz Miasta [...], a osobą prowadzącą sprawę w tym czasie jak wynika z systemu obiegu dokumentów był Sekretarz Miasta [...]. Pomimo złożonego wezwania do wykonania wyroku, Burmistrz Miasta [...] nie miał wiedzy o sprawie, gdyż wszystkie dokumenty były w posiadaniu Sekretarza Miasta, zatrudnionego od dnia 1 października 2015 r. do dnia 15 października 2019 r., który zmarł w dniu 6 maja 2021 r. Organ wyjaśnił, że niezwłocznie po powzięciu informacji o zaistniałej sytuacji, w celu realizacji zobowiązania nałożonego przez Sąd, organ przygotował dokumenty niezbędne do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, a także uczynił zadość obowiązkowi zwrócenia kosztów postępowania sądowego skarżącemu w kwocie 100 zł. Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o niewymierzanie kary grzywny. Organ stwierdził, że zdaje sobie sprawę, że funkcja grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku ma charakter dyscyplinujący, jednakże po pierwsze, organ wykonał wyrok niezwłocznie po uzyskaniu informacji o sprawie, a po drugie, gdyby tylko posiadał wiedzę o sprawie wcześniej nie doszłoby do zaistniałej sytuacji. Organ nie zignorował orzeczenia Sądu i podjął czynności, do których został przez Sąd zobowiązany, wprawdzie ze zwłoką, ale bez swojej winy. Natomiast dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ sprawy nadal nie załatwi. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi taka obawa. Organ zaznaczył, że Sąd w wyroku z dnia 4 lipca 2018 r. nie przesądził o tym, czy wskazane informacje stanowią informację publiczną. Do obowiązku organu należy zatem rozpoznanie wniosku skarżącego i udostępnienie informacji, odmówienie jej udostępnienia bądź poinformowanie skarżącego, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź nie znajdują się w posiadaniu organu. W piśmie procesowym z dnia 14 października 2021 r. skarżący odnosząc się do pisma organu z dnia 27 lipca 2021 r. nr RF.VIII.1431.35.2021 stwierdził, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niekompletna. W szczególności organ nie udzielił informacji, dlaczego nie posiada dokumentacji, o której mowa w ad. 1 pisma, jak również dlaczego nie zawarto umowy, o której mowa w ad. 2 pisma. Dalej odnosząc się do ad. 3 pisma organu skarżący stwierdził, że niezrozumiała jest formuła braku odpowiedzi za wcześniejsze lata z uwagi na kategorię archiwalną B 5. W przekazanym wykazie wniosków i odpowiedzi za 2015 r. brakuje kilku wniosków co uniemożliwia dogłębne zrozumienie wartości merytorycznej odpowiedzi udzielonej na wniosek. Brakuje również wniosków autorstwa skarżącego oraz części odpowiedzi na jego zapytania skierowane do urzędu. Skarżący wyjaśnił, że przesłał na adres elektroniczny Sądu powyższe pisma celem sądowej analizy. Wreszcie skarżący odnosząc się do ad. 4 i 5 pisma organu stwierdził, że niezrozumiała jest formuła braku odpowiedzi za wcześniejsze lata z uwagi na kategorię archiwalną B 5. Oprócz enigmatycznie ukrytych pod inicjałami uczestników postępowania sądowego nic więcej nie wykazano, choćby sygnatury sprawy sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na bezczynność organu podlegała uwzględnieniu jako oczywiście uzasadniona. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd w razie uwzględniania tego rodzaju skargi może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd ten stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w art. 154 § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Ponadto zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przedmiotowej sprawie Sąd nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stwierdził, że skarżony organ nie wykonał prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/18, uwzględniającego skargę na bezczynność tego organu w sprawie o udzielenie informacji publicznej, w zakresie punktu pierwszego i punktu czwartego powyższego wyroku. Wtórna bezczynność skarżonego organu po wydaniu prawomocnego wyroku tut. Sądu przyjęła postać długotrwałego ignorowania nałożonego w tym orzeczeniu obowiązku działania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 lutego 2018 r. o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Wyrok z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/18, stał się prawomocny z dniem 11 września 2018 r. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały zwrócone skarżonemu organowi w dniu 1 października 2018 r., co oznacza, że z dniem 15 października 2018 r. upłynął termin wykonania powyższego wyroku. Pismem z dnia 29 stycznia 2019 r. skarżący wezwał skarżony organ do wykonania prawomocnego wyroku. Następnie skarżący pismem z dnia 30 sierpnia 2019 r. ponownie wezwał skarżony organ do wykonania ww. wyroku. Skierowane do organu wezwania pozostały bez odpowiedzi. W dniu 2 lipca 2021 r. skarżący złożył skargę do tut. Sądu, żądając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. wymierzenia skarżonemu organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę skarżony organ poinformował Sąd, że prawomocny wyrok z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/18, został wykonany w zakresie pkt. I i pkt. IV po wniesieniu skargi (zob. potwierdzenie z dnia 19 lipca 2021 r. wykonania operacji przelewu na konto skarżącego kwoty zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz odpis pisma organu z dnia 27 lipca 2021 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 5 lutego 2018 r.). Odnosząc się w tym miejscu do oczekiwań skarżącego co do kontroli przez Sąd realnego wykonania przez skarżony organ prawomocnego wyroku z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/18, w zakresie pkt. I i pkt. IV, Sąd stwierdza, że w aktualnym stanie prawnym w świetle art. 154 § 1 i § 2 p.p.s.a. możliwa jest jedynie ocena, czy i w jaki stopniu skarżony pozostaje w stanie bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd nie ma natomiast w tym zakresie kompetencji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., w tym do ponownego zobowiązania skarżonego organu do załatwienia w całości albo w części wniosku skarżącego z dnia 5 lutego 2018 r. W tym przedmiocie, w razie stwierdzenia, że skarżony organ nadal nie rozpoznał w pełnym zakresie pierwotnego wniosku, konieczna jest kolejna skarga na bezczynność (art. 149 p.p.s.a.), która może zostać połączona z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Dokonując natomiast oceny zasadności żądania wymierzenia skarżonemu organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zasługuje ono na uwzględnienie. Fakt niewykonania prawomocnego wyroku z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/18, w zakresie pkt. I i pkt. IV, nie budzi wątpliwości. Skarżony organ został wezwany (i to dwukrotnie, aczkolwiek przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi została spełniona już po pierwszym wezwaniu) do wykonania wyroku, jednak pomimo tego wezwania stan bezprawnego niewykonania prawomocnego wyroku Sądu trwał nadal. Łączny okres niewykonywania powyższego wyniósł prawie trzy lata, co należy uznać za rażące naruszenie przez organ obowiązku wynikającego z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a.). Przytoczone w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z zmianami personalnymi w obsadzie urzędu miasta oraz samego organu nie mogą zostać uwzględnione jako podstawa do niewymierzenia grzywny na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. Przepisy ustawy p.p.s.a. nie przewidują zresztą możliwości odstąpienia przez sąd administracyjny od wymierzenia grzywny w razie zaistnienia przesłanek do jej wymierzenia. Sąd administracyjny może natomiast w ramach operacji miarkowania sankcji za niewykonanie prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania uwzględnić określone okoliczności, które mogą zostać ocenione jako przemawiające za złagodzeniem wymiaru grzywny. Skarżony organ musi w tym kontekście jednak mieć na uwadze, że w przypadku skargi z art. 154 p.p.s.a przedmiotem ochrony nie są jedynie naruszone prawa podmiotowe podmiotu skarżącego, lecz także i przede wszystkim ochrona zasady związania organów administracji publicznej (w tym organów skarżonych) prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych (art. 170 p.p.s.a.) oraz wynikającymi z tych orzeczeń ocenami prawnymi i wskazaniami proceduralnymi. Przedmiotem ochrony jest także autorytet i powaga sądów administracyjnych jako organów sądowych wymiaru sprawiedliwości. W tym stanie rzeczy podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty odwołujące się do zaniedbań służbowych osoby, która do dnia 15 października 2019 r. pełniła funkcję Sekretarza Miasta (osoba ta miała przechowywać dokumenty związane ze sprawą, której dotyczy prawomocny wyrok z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/18), oraz odpowiedzialności osoby, która poprzednio pełniła funkcje Burmistrza Miasta, nie mogą – co oczywiste – uchylić odpowiedzialności skarżonego organu za niewykonania prawomocnego wyroku, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. W teorii nauki administracji oraz nauki prawa administracyjnego przyjmuje się bowiem normatywną fikcję ciągłości, jedności i jednolitości działań i zaniechań organu oraz jego aparatu pomocniczego w postaci urzędu obsługującego organ. Niezależnie zatem od tego, kto personalnie jest piastunem kompetencji organu oraz kto sprawuje funkcje kierownicze w urzędzie obsługującym organ, wszelkie działania i zaniechania wykonywane w imieniu samego organu są przypisywane temu organowi. Odrębną kwestią jest sprawa sprawowania nadzoru przez osobę pełniącą funkcję organu (np. burmistrza miasta) nad podległymi jej pracownikami urzędu (np. nad sekretarzem miasta). W sytuacji właściwej i efektywnej organizacji wewnętrznego systemu nadzoru nad pracownikami urzędu, przypadki wadliwego wykonywania obowiązków służbowych przez tych pracowników (szczególnie zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych w urzędzie) powinny zostać ujawnione oraz poddane odpowiedniej reakcji kierownika urzędu, a więc osoby pełniącej funkcję organu. Nieujawnienie tego rodzaju zaniedbań obciąża zatem kierownika urzędu i stanowi przesłankę do wprowadzenia lub zmiany wewnętrznego systemu nadzoru służbowego. Wobec powyższych ustaleń i ocen Sąd działając na podstawie art. 154 § 1 i § 2 p.p.s.a. stwierdził w punkcie pierwszym i punkcie drugim niniejszego wyroku, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w zakresie wykonania punktu pierwszego i punktu czwartego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/18, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą do przyjęcia, że bezczynność związana z niewykonaniem prawomocnego wyroku z dnia 4 lipca 2018 r. stanowi rażące naruszenie obowiązków ustawowych organu, jest z jednej strony – jak już wskazano – długotrwałość stanu ignorowania prawomocnego wyroku (okres prawie trzech lat, od dnia 16 października 2018 r. do lipca 2021 r.), z drugiej zaś – brak jakiejkolwiek reakcji organu na dwukrotne wezwania skarżącego do wykonania prawomocnego wyroku. Ta ostatnia okoliczność potwierdza ocenę Sądu, że w urzędzie obsługującym skarżony organ nie funkcjonuje skuteczny system nadzoru służbowego nad prawidłowym i terminowym wykonywaniem obowiązków co najmniej w zakresie wykonywania prawomocnych wyroków sądów administracyjnych. Jest to w istocie dodatkowa okoliczność obciążająca organ. Sąd wymierzając na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. uwzględnił jednak pewne okoliczności mające wpływ na obniżenie wymiaru sankcji. Przede wszystkim niezależnie od rażącego naruszenia obowiązków związanych z terminowym wykonaniem prawomocnego wyroku wzięto pod uwagę, że określona obsada kadrowa urzędu (w tym na stanowisku Sekretarza Miasta), która mogła być wynikiem błędnych decyzji poprzednich kierowników urzędu, mogła również w znaczący sposób wpłynąć na efektywność nadzoru nad pracą urzędu. Tego rodzaju sytuacja nie może być jednak na przyszłość tolerowana i w razie jej ponownego stwierdzenia przez Sąd będzie musiała spotkać się z surową oceną prawną. W związku z tym Sąd uznał, że wymierzenie grzywny w wysokości trzech tysięcy złotych (punkt trzeci niniejszego wyroku) spełni w sposób wystarczający funkcje represyjne i prewencyjne, które stoją u podstaw orzekania tego rodzaju sankcji. Sąd przypomina w tym miejscu, że zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w art. 154 § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r. (M.P. 2021 poz. 137) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5167,47 złotych, co oznacza, że sąd administracyjny może wymierzyć na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. grzywnę w maksymalnej wysokości 51.674,70 złotych. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie czwartym wydanego wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. od Miasta [...] na rzecz strony skarżącej zwrot kwoty uiszczonego wpisu sądowego.