I SA/Wa 2297/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta D. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr DO-II.7610.273.2021.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta D. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr DO-II.7610.273.2021.JL Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, powoływanej dalej jako k.p.a.), uchylił w całości decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 czerwca 2021 r., nr NW/IV/77200/38/1/07, odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w D., oznaczonego na k.m. 55, obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. 965 m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 15 czerwca 2021 r. została wydana m.in. na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r., poz. 146). Stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Zgodnie z art. 34 ust. 3 budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 4 nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich. Organ odwoławczy ustalił, że z treści księgi wieczystej nr KA1D/00051629/2, prowadzonej dla działki nr 52/1 wynika, że właścicielem spornej działki jest Skarb Państwa - Prezydent Miasta D.. Prawo własności Skarbu Państwa ujawniono na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości Rep. A Nr A 652/80 z dnia 15 kwietnia 1980 r. Na potwierdzenie wykazania przesłanki posiadania gruntu przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w dniu 5 grudnia 1990 r. spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. przedłożyła do akt postępowania wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr 52/1 z wpisem "Właściciel: Skarb Państwa - PKP", sporządzony według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Zdaniem Ministra, wbrew stanowisku organu I instancji, wypis ten potwierdza posiadanie działki przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Organ odwoławczy zauważył, że kwestia prawa zarządu do gruntu w sprawie uwłaszczenia w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. nie ma żadnego znaczenia, gdyż w tym postępowaniu istotna jest kwestia posiadania gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa przez Polskie Koleje Państwowe w określonej dacie. Istnienie takiego tytułu (prawa zarządu nieruchomością) nie jest warunkiem uwłaszczenia osoby prawnej w omawianym trybie. A zatem na gruncie przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostaje, na jakiej podstawie Polskie Koleje Państwowe zostały ujawnione w rejestrze gruntów jako podmiot władający działką. Ponadto Minister zauważył, że wbrew twierdzeniu Wojewody, brak zajęcia obecnie przedmiotowej nieruchomości pod infrastrukturę kolejową nie mógł być przeszkodą do zastosowania art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. W konsekwencji Minister uznał, że wnioskodawczyni w sposób dostateczny wykazała, że w dniu 5 grudnia 1990 r. działka nr [...] była w posiadaniu jej poprzednika prawnego, zaś uwłaszczenie tej nieruchomości nie naruszyłoby praw osób trzecich, gdyż działka nie jest zajęta pod drogę publiczną. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro organ I instancji dokonał błędnej oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. oraz wydał zaskarżoną decyzję, pomimo że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, a zatem z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zakres postępowania wyjaśniającego, jakie należy przeprowadzić w niniejszej sprawie wykracza bowiem poza kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), a zatem zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, konieczne było przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu podjęcia działań zmierzających do wypełnienia dyspozycji określonej w art. 77 § 1 k.p.a. Minister nakazał organowi I instancji wzięcie pod uwagę zaprezentowanej oceny przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. oraz dokonanie oceny, czy nabycie przez PKP prawa użytkowania wieczystego oraz własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie nie narusza praw osób trzecich, stosownie do art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Skarb Państwa – Prezydent Miasta D. wniósł na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej pomimo braku ku temu przesłanek, a to poprzez zawarcie w uzasadnieniu definitywnych merytorycznych ustaleń w sprawie oraz błędną ocenę, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie sprawy, - art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, wyłącznie na podstawie wypisu z rejestru gruntów, bez zważania na cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, że zaszły przesłanki art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. do nabycia przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu wnoszący sprzeciw podniósł, że decyzja Ministra została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zatem jest to decyzja o charakterze wyłącznie kasacyjnym. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę co do istoty, bowiem kategorycznie stwierdził, że uwłaszczenie PKP S.A. na przedmiotowej nieruchomości nie naruszało praw osób trzecich, a także, że zaszła przesłanka posiadania nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. przez PKP S.A., a więc przesłanka nabycia prawa użytkowania wieczystego określona w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Skoro Minister de facto merytorycznie przesądził sprawę, to zdaniem wnoszącego sprzeciw, powinien wydać decyzję merytoryczną a nie kasacyjną. W dalszej części uzasadnienia sprzeciwu przedstawiono argumenty dotyczące sposobu wykazania przez Polskie Koleje Państwowe przesłanki posiadania gruntu. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 sierpnia 2022 r. był art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl zaś art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z kolei z treści art. 151a p.p.s.a., uwzględnienie sprzeciwu od decyzji, skutkujące uchyleniem decyzji w całości, może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że zakres sądowej kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw został przez ustawodawcę znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skarg. Rozpoznając niniejszy sprzeciw, Sąd ograniczył się zatem jedynie do zbadania, czy wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., nie mógł się natomiast odnieść się do postawionych w sprzeciwie zarzutów dotyczących spełnienia przesłanki posiadania w rozumieniu art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie tego przepisu może nastąpić zatem jedynie, gdy organ odwoławczy uzna, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., który uprawnia go do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Zdaniem Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji był art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Zgodnie z art. 34 ust. 1 tej ustawy, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Jak z kolei stanowi art. 34 ust. 4 ustawy, nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich. Przytoczone przepisy wyznaczają granice postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest niezbędne do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez PKP użytkowania wieczystego gruntu. Organ jest zatem zobowiązany ustalić, po pierwsze, czy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. był własnością Skarbu Państwa, po drugie, czy w tej dacie znajdował się w posiadaniu PKP, po trzecie, czy PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, a po czwarte, czy nabycie prawa użytkowania wieczystego nie narusza praw osób trzecich. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co słusznie zauważył wnoszący sprzeciw, organ przesądził występowanie wszystkich wymienionych wyżej przesłanek, a mimo tego nakazał organowi I instancji ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego. Skoro organ stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż właścicielem spornej działki od 15 kwietnia 1980 r. był Skarb Państwa (s. 2 zaskarżonej decyzji), że Polskie Koleje Państwowe S.A. wykazały, że w dniu 5 grudnia 1990 r. działka była w posiadaniu jej poprzednika prawnego (s. 4 i 5 zaskarżonej decyzji), zaś uwłaszczenie nieruchomości nie naruszy praw osób trzecich (s. 5 zaskarżonej decyzji), to oznacza, że uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do przyjęcia tych ustaleń, a co za tym idzie do podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie. Jak już wskazano, organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ w całości lub w znacznej części, zaś uzupełnienie materiału dowodowego nie może zostać przeprowadzone w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie, bowiem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób merytoryczny przesądził występowanie w sprawie przesłanek wymienionych w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Wprawdzie Minister stwierdził, że organ I instancji nie zbadał wszechstronnie sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jednak w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym naruszenie to miało polegać, skoro zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy pozwolił organowi odwoławczemu na zajęcie merytorycznego stanowiska w sprawie. Ponadto jako niezrozumiałe należy ocenić skierowane do organu I instancji wytyczne co do ustalenia, czy nabycie przez PKP prawa użytkowania wieczystego oraz własności urządzeń znajdujących się na gruncie nie narusza praw osób trzecich, stosownie do art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r., skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że "wbrew twierdzeniom Wojewody Śląskiego, uwłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie naruszyłoby praw osób trzecich". Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 oraz w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego nastąpiło na podstawie art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a.