II OSK 503/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski ( spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 73/18 w sprawie ze skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić H. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 ( sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. UZASADNIENIE II OSK 503/19 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 73/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt 4). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym: H. W. w piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r. (21 maja 2012 r. – data wpływu do Urzędu), uzupełnionym pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. (1 lutego 2013r. - data wpływu do Urzędu) wystąpiła do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo - biurowej na terenie działki nr. [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], odmówił wnioskodawczyni ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. W. reprezentujący H. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], utrzymało w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 171/14, oddalił skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. Wymieniona na wstępie skarżąca w dniu 19 lutego 2018 r. (28 lutego 2018 r. – wpływ do Urzędu) reprezentowana przez pełnomocnika S. W. złożyła "zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...]. W dniu 15 czerwca 2018 r. (data wpływu do Urzędu) H. W., reprezentowana przez pełnomocnika S. W., wniosła za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając stan faktyczny sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że złożona skarga była zasadna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 k.p.a.), gdyż wniosła w tym zakresie ponaglenie do właściwego organu. W ocenie Sądu, w trakcie trwającego 11 miesięcy postępowania (od 21 maja 2012 r. do 19 czerwca 2013 r.), przez okres 3 miesięcy ( pomiędzy 29 marca 2013 r. 19 czerwca 2013 r.), nie udokumentowano żadnych czynności organu, poza przygotowaniem projektu decyzji i wysłaniem zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. Ponadto, także we wcześniejszych stadiach postępowania występowały dwukrotnie, niczym nieuzasadnione 10 - dniowe przerwy w podejmowaniu czynności procesowych W konsekwencji Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże – w ocenie Sądu – przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę zarówno intencje organu, jak i fakt, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, a w konsekwencji oddalił skargę w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – Wójt Gminy [...]. Organ zaskarżył "w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 73/18 stwierdzający, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa". Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) w zw. z art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, 2 pkt 1, ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy przedmiotem rozstrzygania była skarga na przewlekłe załatwienie sprawy przez Wójta Gminy [...] w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo – biurowej na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości S., a więc w sprawie, której załatwienie wymaga specyfiki postępowania, gromadzenia stosownych dokumentów, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie uprawnionej do wykonywania zawodu urbanisty, w sytuacji kiedy inwestycja dotyczy działek stanowiących użytki rolne klasy III, wymagane jest uzgodnienie z właściwym organem, tj. ze Starostą, także wtedy gdy ma zostać wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które to uchybienia wywarły istotny wpływ na wynik sprawy , a to: a/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a poszczególne czynności były podejmowana przez organ w znacznych odstępach czasu, że w żadnym momencie tego postępowania nie zachodziła konieczność podejmowania dodatkowych czynności związanych z realizacją obowiązków, o których mowa w art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a., takie działanie organu w ocenie Sądu I instancji zostało ocenione jako niesprawne, co w konsekwencji doprowadziło do jego zakończenia po upływie terminu, podczas gdy wszystkie czynności organu prowadzącego postępowanie były prowadzone w sposób efektywny i zgodny z art. 35 § 3 k.p.a., ze względu na wymóg określony w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaszła konieczność sporządzania projektów decyzji o warunkach zabudowy przez uprawnionego urbanistę; b/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 36 § 1, 75 § 1 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez niezastosowanie przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów; c/ art. 133 § 1 i art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Po wydaniu wyroku w sprawie, skarżąca przed Sądem I instancji złożyła szereg pism odzwierciedlających jej stanowisko w sprawie. W ustawowym terminie skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a. ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał merytorycznie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, która była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżąca wypełniła ten warunek. Jednakże wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej jako warunku dopuszczalności skargi możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wniosek taki, po przedstawieniu szerokiej argumentacji, sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (LEX nr 3067911). W orzeczeniu tym Sąd wyjaśniał kwestię, czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze. Odpowiadając przecząco na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzona przez niewydanie orzeczenia taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, po jego zakończeniu, uzyskaniem wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia. Należy więc stwierdzić, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona. Analogiczny pogląd w odniesieniu do bezczynności organu wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Zgodnie z tą uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy (analogicznie jak w sprawie, na gruncie której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013r. postępowania administracyjnego zainicjowanego jej wnioskiem o warunki zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji. Skargę do sądu wniesiono po upływie ponad czterech lat od zakończenia tego postępowania. Dlatego też należy wyraźnie zaznaczyć, iż w okolicznościach tej sprawy niedopuszczalne było wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po jego zakończeniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu. Orzeczenie o zwrocie skarżącej uiszczonego przez nią wpisu od skargi uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania postanowienia na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.). Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.