III SA/Wr 969/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi U. sp. z o.o. sp.k. we W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr 470000/71/472233/2020/RDZ-ODW-ZPWWO w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z 15 lipca 2020 r. nr 470000/71/411344/2020/ZPWWO, wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej: k.p.a., w związku z art. 31 zo ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19") Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu (dalej też: "Zakład", "organ", "ZUS") wskazując na niezłożenie przez skarżącego w terminie deklaracji rozliczeniowej za maj2020 r. umorzył postępowanie w przedmiocie zwolnienia U. sp. z o.o.o. sp. kom. we W. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za maj 2020 r. W dniu 10 sierpnia 2020 r. do Zakładu wpłynęło pismo strony z 31 lipca 2020 r. zatytułowane "Odwołanie", które organ uznał za wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 31 sierpnia 2020 r. nr 470000/71/472233/2020/RDZ-ODW-ZPWWO organ stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do treści art. 31 zq ust. 8 ustawy Covid-19 do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Jak dalej wskazał organ, decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie przyznania zwolnienia została doręczona stronie 15 lipca 2020 r. Zatem termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w niniejszej sprawie upłynął z dniem 29 lipca 2020 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wysłany do organu za pośrednictwem Poczty Polskiej 5 sierpnia 2020, a tym samym brak było podstaw do jego pozytywnego rozpatrzenia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Strona skarżąca podniosła, że w związku z pandemią COVID-19 wystąpiły bezprecedensowe okoliczności, które sparaliżowały jej możliwości prowadzenia działalności turystycznej, zaś sytuacja Spółki jest bardzo trudna. Podkreśliła, że wniosek o zwolnienie z opłacania składek został złożony w terminie, natomiast deklaracje rozliczeniowe zostały wysłane z kilkudniowym opóźnieniem, co było wynikiem braku obsługi ze strony biura rachunkowego w tym czasie. Na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. przedstawiciel strony skarżącej oświadczył, że w okresie pandemii, z uwagi na gwałtowne pogorszenie sytuacji rynkowej firmy, zmuszony był zrezygnować z usług biura rachunkowego i profesjonalnej pomocy prawnej, co przyczyniło się do opóźnień w wysyłaniu pism i dokumentów. Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzająca uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. W konsekwencji również sądowa kontrola tej decyzji musiała ograniczyć się do kwestii ściśle procesowej tj. zasadności stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast zakresem tej kontroli nie jest już objęte badanie legalności decyzji Zakładu z 15 lipca 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego z opłacania składek za maj 2020 r. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W związku z powyższym co do zasady każde, nawet nieznaczne przekroczenie powyższego terminu stanowi jego uchybienie. Odnosząc się do okoliczności stanu faktycznego w sprawie, należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż decyzja z 15 lipca 2020 r. została skarżącemu doręczona w tym samym dniu tj. 15 lipca 2020 r. Wobec powyższego termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął z dniem 19 lipca 2020 r. Natomiast jak wynika z akt sprawy skarżący pismo zawierające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ( zatytułowany "Odwołanie") z sporządził 31 lipca 2020 r., a nadał na Poczcie w dniu 5 sierpnia 2020 r., co wynika z prezentaty znajdującej się na kopercie. W tym kontekście stanowisko prezentowane przez organ, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony po terminie jest prawidłowe, niemniej wydanie w niniejszej sprawie decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należało ocenić jako przedwczesne, bowiem miało miejsce z naruszeniem istotnych obowiązków informacyjnych, ciążących na organie prowadzącym postępowanie. Przypomnieć trzeba, że wprowadzenie w ustawie COVID-19 szczególnych rozwiązań, w tym ulg i zwolnień związanych z opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali. W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera realizacja zasady praworządności, wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasady informowania stron ( art. 9 k.p.a.). Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Konkretyzację zasady informowania stanowi treść art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. Kierując się wyrażoną w tym przepisie zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminu - udzielić stronie należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich czynności powinna dopełnić strona, aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł być merytorycznie procedowany (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Opolu z 8 grudnia 2021 r., sygn..a kt I SA/Op 463/21). W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił stronie wyjaśnień, iż uchybiła ona terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz, że warunkiem skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Taka informacja powinna być skierowana do strony niezwłocznie po wpłynięciu do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero w przypadku braku takiego wniosku o przywrócenie terminu, organ był uprawniony i obowiązany do wydania decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, wszystko to w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu art. 9 k.p.a., organ w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie poinformował jej, że dla skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy niezbędne jest uprzednie przywrócenie terminu do jego wniesienia, o ile strona złoży wniosek o jego przywrócenie. Przepisy art. 9 k.p.a. nakazują udzielać informacji o jej prawach i obowiązkach oraz czuwania tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej, co do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem Sądu nie można przy tym tracić z pola widzenia także i tego, że stanowisko prezentowane przez organ pomija szczególne rozwiązanie przewidziane na gruncie przepisów ustawy o COVID-19. Jak już Sąd wskazywał, stan epidemii i uchwalane w tym czasie przepisy wdrażające programy pomocowe, ulegają częstym zmianom, stąd też ustawodawca mając również na uwadze stopień ich skomplikowania, wprowadza również przepisy, które mają ułatwić/zapewnić stronom możliwość realnego skorzystania z pomocy. Do takich przepisów należy zaliczyć obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodany ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane wyżej regulacje wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to jest 16 grudnia 2020 r., to niewątpliwie obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko dopuszczające zastosowanie omawianego przepisu w tym okresie zasługuje na aprobatę (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21; w Szczecinie z 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 593/21, w Poznaniu z 8 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 160/21 i sygn. akt . III SA/Po 162/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1332/21). Przywołana regulacja wyznacza bowiem również kierunek, w którym powinno zmierzać stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie o COVID-19 tej daleko idącej i bardzo korzystnej z punktu widzenia interesów płatników regulacji prawnej. Zmiana powyższa uwzględnia też istotny postulat, by płatnicy składek nie byli traktowani w różny sposób w zależności jedynie od tego, kiedy zostanie złożona deklaracja, tj. czy przed datą wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, jak też w zależności od tego, kiedy zostanie rozpatrzony ich wniosek - co ma znaczenie przy obowiązkach organu o pouczaniu w zakresie możliwości przywrócenia terminów, także zawitych. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21). Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mając na uwadze, że skarżąca spółka nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, organ powinien zastosować procedurę przewidzianą w obowiązujących od dnia 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodanych ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). W ramach powyższego organ winien również poinformować stronę, że wniosek o przywrócenie terminu powinien zawierać uzasadnienie, w którym uprawdopodobniłaby, że uchybienie nastąpiło bez winy strony. Mając powyższe na uwadze Sąd ze względu na stwierdzone uchybienia proceduralne uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.