II SA/Sz 20/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", mocą której organ odwoławczy uchylił decyzję Burmistrza K. P. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania M. W. (dalej: "skarżąca", "strona skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną babcią H. K. i przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 listopada 2019 r. na czas nieokreślony w kwocie [...]zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy z którego wynikało, że organ I instancji odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na niespełnianie przez H. K. kryteriów określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotyczących daty powstania niepełnosprawności. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. P. z dnia [...] lutego 2017 r. H. K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, z tym że jej niepełnosprawność oraz ustalony stopień niepełnosprawności istnieją od [...] grudnia 2016 r. Tymczasem według organu- zgodnie z art. 17 ust. 1b powołanej ustawy- świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia. Organ wskazał również, że skarżąca pobiera w związku z opieką nad babcią specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany decyzją z dnia [...] października 2018 r. w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. Wezwana do złożenia oświadczenia związanego z wyborem świadczenia pomiędzy specjalnym zasiłkiem opiekuńczym a świadczeniem pielęgnacyjnym stwierdziła, że podtrzymuje wolę zrezygnowania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego wyrażoną we wniosku z dnia 1 sierpnia 2019 r. po uzyskaniu pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego dla niej, tj. świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od decyzji reprezentujący skarżąca profesjonalny pełnomocnik zarzucił, że organ I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez stwierdzenie, że pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywne kryterium do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucił również błędną interpretację art. 17 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. poprzez pominięcie że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia. Zarzuty odwołania dotyczyły również błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez pominięcie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn.. akt K 38/13 został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy i wydanie orzeczenia zgodnie ze słusznym interesem strony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy poprzez ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając swoją decyzję o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2019 r. stwierdziło, że brak jednoznacznego wyboru jednego ze świadczeń spowodował, iż organ I instancji nie mógł uchylić przyznanego decyzją prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przytaczając treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego organ odwoławczy skonstatował, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., iż osoby opiekujące się dorosłymi osobami niepełnosprawnymi powinny być traktowane w taki sam sposób, niezależnie od wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby zaliczonej do kategorii osób dorosłych w rozumieniu u.ś.r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że art. 17 ust. 1b nie powinien być stosowany zgodnie z dotychczasową treścią od daty wejścia w życie wyroku TK, tj. od 23 października 2014 r. Organ odwoławczy wskazał również, że skarżąca jest beneficjentką specjalnego zasiłku opiekuńczego, co zgodnie z art. 17 ust. 5 u.ś.r. wyklucza ją z grona osób, które mogą pobierać świadczenie pielęgnacyjne. Prawo do pierwszego ze świadczeń przysługiwało skarżącej do 31 października 2019 r. Jednakże skoro na dzień orzekania przez Kolegium przesłanka ta odpadła, a skarżąca nie wystąpiła o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego na kolejny okres zasiłkowy, to wobec spełnienia wszystkich przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, należało jej to świadczenie przyznać od dnia 1 listopada 2019 r. Organ nie miał również wątpliwości, że jakkolwiek skarżąca nie jest spokrewniona z podopieczną w pierwszym stopniu, to jednak jest jedyną osobą, która faktycznie może się nią opiekować co skutkuje aktualizacją jej obowiązku alimentacyjnego wobec babci. Skarżąca nie zgadzając się z datą, od której organ odwoławczy przyznał jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze podniosła zarzut naruszenia przez organ art., 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2019 r., nie zaś od daty złożenia wniosku o przyznanie prawa do tego świadczenia. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej przyznano jej prawo do świadczenia od 1 listopada 2019 r. i ustalenie tego prawa od dnia 1 sierpnia 2019 r. W skardze zawarty został również wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna, Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2327), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która jest sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302, ze zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi z kolei, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów, wykazała, że skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej : "u.ś.r.". W szczególności zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei, w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W przepisie art. 17 ust. 5 u.ś.r. określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia opiekuńczego w tym w pkt 1b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna (....). Zagadnienie sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów wnuczce przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, pomimo że niepełnosprawność jej babci powstała po okresach wymienionych w tym przepisie oraz czy przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, podobnie jak zasiłku dla opiekuna, wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne jest odwołanie do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w zakresie wpływu na sytuację prawną strony, która jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej. Oceniając legalność podjętych w sprawie decyzji, sąd był zobowiązany do zbadania, czy organy w prawidłowy sposób ustaliły zakres normy prawnej, na podstawie której powinien zostać rozpoznany wniosek o przyznanie spornego świadczenia z ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał wskazał, iż "brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. (...) Dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych". Analizowany wyrok TK jest wyrokiem zakresowym, przez który w doktrynie rozumie się orzeczenie Trybunału zawierające w sentencji frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Mogą być więc to zarówno orzeczenia afirmatywne, gdzie konkretnie wskazany zakres normy prawnej badany przez TK zostaje uznany za zgodny z Konstytucją, jak i orzeczenia negatywne, gdzie badany zakres normy prawnej uznaje się za sprzeczny z Konstytucją. Atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy wydany przez Trybunał w sprawie o sygn. akt K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, o czym przesądza zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż wskazane w powołanym przepisie ustawy. Niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał dopatrzył się przy tym w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skoro jednak w wyroku tym została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie powyższego przepisu ustawy z Konstytucją RP, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Orzekając o niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy Trybunał nie zastosował jednak przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Na tym tle w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że skutek derogacyjny (polegający na usunięciu z ocenianego przepisu ustawy niekonstytucyjnej treści normatywnej, dotyczącej niedopuszczalnego różnicowania sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę) nastąpił w dniu publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, tj. w dniu 23 października 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Kolegium rozpoznając sprawę słusznie wskazało, że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, m.in. zważywszy na powołany wyżej wyrok TK dotyczący niedopuszczalnego różnicowania sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jak i spełnienie pozostałych przesłanek określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Rozpoznając sprawę organ błędnie zinterpretował treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. W myśl tego przepisu, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego. Prawu temu – wbrew twierdzeniu Kolegium- skarżąca dała wyraz już w postępowaniu administracyjnym składając we wniosku z dnia 1 sierpnia 2019 r. oświadczenie, że jest gotowa zrezygnować z pobieranego zasiłku na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, o ile ten zostanie jej przyznany. Z tego powodu wniosła o uchylenie decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie sądu z powyższego oświadczenia wynika, że skarżąca miała zamiar zachowania przez ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej oparte na art. 27 ust. 5 ustawy wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego zasiłku. W kontekście powyższego za nieuprawnione należało uznać dokonane przez organ odwoławczy ustalenie daty przyznania świadczenia dopiero po wygaśnięciu decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego wraz z upływem okresu zasiłkowego. Skoro Kolegium uznało, że skarżąca spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, które jest dla niej korzystniejsze, już w dacie złożenia wniosku, to od tej daty winno to świadczenie przyznać. Zgoda skarżącej na uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy umożliwiała zmianę decyzji przez organ I instancji na podstawie art. 155 k.p.a. od 1 sierpnia 2019 r. a nadto rozliczenie świadczeń przysługujących skarżącej poprzez pomniejszenie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego o kwoty wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 27 ust. 5 i 24 ust. 2 uś.r. Mając na uwadze zakres i wagę dostrzeżonych naruszeń prawa, dla końcowego wyniku sprawy administracyjnej sąd uznał za konieczne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także bezpośrednio ją poprzedzającej decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ ma obowiązek uwzględnić przedstawione przez sąd wywody prawne oraz ww. wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego. Uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie pociąga za sobą konieczność orzeczenia o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowaniu sądowego, sprowadzających się do kosztów zastępstwa procesowego, co uczyniono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 w związku z art.205 § 2 powołanej ustawy.