II GSK 218/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie Kazimierz Brzeziński NSA Cezary Pryca Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2125/06 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji niezezwalającej na eksploatację zbiornika oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2125/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] września 2006 r., nr [...]. Decyzją tą organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] października 2004 r. w części dotyczącej przyjęcia, że brak jest możliwości ustalenia materiału z jakiego wykonano zbiornik cysterny oraz współczynnika osłabienia połączeń spawanych. W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją z dnia [...] września 1995 r. Okręgowy Inspektorat Kolejowego Dozoru Technicznego zezwolił skarżącej na eksploatację autocysterny produkcji A. C. - N., numer ewidencyjny [...], nr fab. [...], rok produkcji 1978, do przewozu materiałów niebezpiecznych klasy 2 punkty 3b) 4b) umowy europejskiej (ADR) dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów niebezpiecznych, sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (zał. do Dz. U. z 1975 r. Nr 35, poz. 189) i wyznaczył jednocześnie następne badanie okresowe urządzenia na wrzesień 1997 r. W kolejnych latach właściwy organ dozoru przedłużał termin ważności świadectwa dopuszczenia pojazdu do przewozu towarów niebezpiecznych. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. TDT, na podstawie negatywnego wyniku badania w/w urządzenia technicznego, nie zezwolił skarżącej spółce na eksploatację opisanej wyżej autocysterny. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 18 i 44 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2000 r. Nr 122, poz. 1321, dalej powoływanej jako: u.d.t.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pomierzona grubość płaszcza zbiornika nie spełnia wymagań ADR oraz że brak możliwości ustalenia materiału, z jakiego wykonano zbiornik cysterny. Pismem z dnia [...] października 2004 r. skierowanym do S. sp. z o.o., do którego dołączono protokół z badania cysterny z dnia [...] października 2004 r., decyzję z dnia [...] października 2004 r. oraz protokół pomiaru grubości nr [...], poinformowano spółkę, że z analizy wykonanego badania wynika, iż przedmiotowa cysterna nie spełnia kryterium minimalnej grubości płaszcza wyliczonej według przepisów umowy ADR pkt.6.8.2.1.17 w zakresie grubości ścianek zbiornika. Z tych względów cysterna nie może zostać dopuszczona do przewozu towarów niebezpiecznych klasy 2 wg ADR (mieszanina C, UN 1956) w ruchu drogowym na dotychczasowych warunkach. Organ wskazał także, że rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie w/w cysterny do eksploatacji może ewentualnie nastąpić dopiero po złożeniu nowego wniosku wraz z dokumentacją techniczną uwzględniającą wymagane kryteria. Od decyzji z dnia [...] października 2004 r. skarżąca nie złożyła odwołania. Pismem z dnia [...] października 2004 r., po uwzględnieniu wytycznych z pisma z dnia [...] października 2004 r., wniosła natomiast o dopuszczenie opisanej wyżej autocysterny do eksploatacji. W dniu [...] marca 2005 r. TDT dopuścił przedmiotowy pojazd do eksploatacji w zakresie wskazanym w świadectwie dopuszczenia ważnym do [...] września 2005 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji TDT z dnia [...] października 2004 r. w części dotyczącej przyjęcia, że brak jest możliwości ustalenia materiału z jakiego wykonano zbiornik cysterny oraz brak jest możliwości ustalenia współczynnika osłabienia połączeń spawanych. Zdaniem strony, stwierdzenie w decyzji o wstrzymaniu eksploatacji z powodu braku ustalenia materiału z jakiego wykonano zbiornik autocysterny, jak też brak współczynnika osłabienia połączeń spawanych jest sprzeczne z rzeczywistością. Strona powołała się na Paszport Zbiornika znajdujący się w aktach dozoru, w którym jednoznacznie stwierdza się, że materiał zbiornika to stal StE 43, według normy DIN 50049, a współczynnik osłabienia złącz wynosi 0,9. Ponadto podniosła, że oznaczenie rodzaju stali było wybite w sposób trwały przez producenta na metalowej tabliczce znamionowej, trwale przymocowanej do cysterny. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Transportu na podstawie art. 158 §1 k.p.a w związku z art. 7 ust. 3 u.d.t. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Po rozpatrzeniu złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] września 2006 r. Minister Transportu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Oddalając skargę spółki S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że twierdzenie skarżącej, iż na kwestionowaną decyzję składają się łącznie decyzja z dnia [...] października 2004 r. oraz pismo organu z dnia [...] października 2004 r. nie znajduje oparcia w dokumentach nadesłanej sprawy administracyjnej. Pismo organu z dnia [...] października 2004 r. jest fragmentem korespondencji pomiędzy organem a stroną, co wynika wprost z jego treści, i stanowi wyczerpującą informację pochodzącą od organu, na którym ciąży obowiązek udzielania informacji faktycznej lub prawnej stronie postępowania (art. 9 k.p.a.), zwłaszcza że skarżący występował w postępowaniu administracyjnym bez fachowego pełnomocnika. Nie jest to decyzja ani "uzupełnienie" decyzji z dnia [...] października 2004 r., lecz pismo o charakterze informacyjnym. Zdaniem Sądu, pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. strona żądała stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2004 r., w istocie nie kwestionując rozstrzygnięcia organu, tj. tego, że TDT nie zezwolił na eksploatację autocysterny z powodu stwierdzenia, iż pomierzona grubość płaszcza zbiornika nie spełnia wymagań ADR. Wadliwy był natomiast, zdaniem skarżącej, fragment uzasadnienia wskazujący, że po badaniu nadzwyczajno - kontrolnym stwierdzono brak możliwości ustalenia materiału z jakiego wykonano zbiornik cysterny. W rozpatrywanej sprawie organ mógł ewentualnie stwierdzić nieważność całej decyzji z dnia [...] października 2004 r., a nie stwierdzić nieważność fragmentu jej uzasadnienia. W toku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2004 r. strona zarzuciła wydanie zakwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Sąd podkreślił, że po części argumentacja skarżącej spółki odnosi się również do stanowiska organu zawartego tylko w piśmie z dnia [...] października 2004 r., które to pismo nie jest decyzją administracyjną ani jej częścią. Argumentacja w tym zakresie nie może zatem wywołać pożądanych przez stronę rezultatów. Rażące naruszenie prawa miało polegać, zdaniem strony, na tym, że TDT stwierdził brak możliwości ustalenia materiału z jakiego wykonano zbiornik, gdy w Paszporcie Zbiornika znajdującym się w aktach dozoru stwierdza się, iż materiał zbiornika to stal StE 43, według normy DIN 50049. W ocenie Sądu powyższy zarzut nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2004 r. W niniejszej sprawie strona nie tylko nie kwestionuje ustalenia organu zawartego w decyzji z dnia [...] października 2004 r., że grubość ścianek spornej autocysterny uległa pocienieniu w wyniku eksploatacji i na dzień wydania decyzji urządzenie nie spełniało warunków wymaganych umową ADR. W takim przypadku nie istniały podstawy faktyczne i prawne do wydania decyzji dopuszczającej w/w urządzenie do dalszej eksploatacji. Zdaniem Sądu, niezasadny jest również zarzut skargi, że decyzja z dnia [...] października 2004 r. dotyczyła sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną Okręgowego Inspektora Kolejowego Dozoru Technicznego w Poznaniu z dnia [...] września 1995 r. (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Decyzja z dnia [...] września 1995 r. ustalała formę dozoru dla spornej cysterny oraz zezwalała na jej eksploatację do września 1997 r. Każde kolejne postępowanie administracyjne w przedmiocie uzyskania decyzji (terminowej) zezwalającej na eksploatację urządzenia na podstawie przepisów u.d.t. nie jest tożsame z poprzednim. Użytkowanie urządzenia mechanicznego powoduje zmiany w jego stanie technicznym, choćby wynikające z normalnego zużycia jego elementów. Powyższa okoliczność wyklucza przyjęcie założenia o niezmienności parametrów technicznych urządzenia od początku do końca jego eksploatacji. Ponieważ w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi tożsamość sprawy, nie ma również powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), a więc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2004 r. jest, w ocenie Sądu I instancji, nieuzasadniony. W skardze kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej spółki i kosztów zastępstwa prawnego. Wyrokowi temu skarżąca zarzuciła obrazę przepisów prawa procesowego, która mogła mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), powoływanej dalej jako p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie, że zarówno pismo z dnia [...] października 2004 r., jak i decyzja z dnia [...] października 2004 Transportowego Dozoru Technicznego w W. zawierają władcze rozstrzygnięcie o warunkach dopuszczenia do ruchu autocysterny, uzależniając zezwolenie na jej użytkowanie od przedłożenia przez spółkę S. ekspertyzy stwierdzającej rodzaj materiału, z jakiego zbudowany został zbiornik autocysterny i określającej współczynnik osłabienia złącz spawanych -, co wskazuje iż były to decyzje, a nadto przez dowolne przyjęcie, iż upływ czasu i eksploatacja cysterny mogły zmienić gatunek stali, z jakiego został wykonany zbiornik, jak i współczynnik osłabienia złącz spawanych - zbiornika. W uzasadnieniu strona podniosła, że zarówno decyzja z dnia [...] października 2004 r., jak i pismo z dnia [...] października 2004 r., nakładające na stronę wyegzekwowany następnie obowiązek podjęcia określonych, kosztownych badań stanowią decyzję, przy czym nie ma znaczenia czy pismo z dnia [...] października 2004 r. stanowi część decyzji z dnia [...] października 2004 r., czy też są to odrębne decyzje. Spółka wyjaśniła, że nie kwestionuje zasadności wycofania cysterny z ruchu z powodu stwierdzenia grubości ścianek zbiornika niższej niż w paszporcie cysterny. Gdyby Dyrektor TDT decyzją z [...] października 2004 r. wycofał z ruchu cysternę wyłącznie z tego powodu, to ponowne dopuszczenie do ruchu mogłoby nastąpić w krótkim czasie i przy małym koszcie. W takim przypadku wystarczyłoby bowiem jedynie proste obliczenie, uwzględniające już ustalone, niezmienne dane dotyczące materiału zbiornika i współczynnika -, w wyniku którego wyłączono by jedynie przewóz mieszaniny C, charakteryzującej się wyższym ciśnieniem, co uwzględniałoby niewystarczającą grubość ścianek zbiornika. Nałożenie natomiast na spółkę S. obowiązku ustalenia rodzaju materiału zbiornika oraz współczynnika - musiało łączyć się z wycofaniem cysterny z ruchu na okres kilku miesięcy, niezbędny dla przeprowadzenia kosztownych, specjalistycznych badań. Spółka poniosła koszty tych badań i szkodę wynikającą z wyłączenia cysterny z przewozu gazu oraz przewlekłości w wydaniu decyzji w sprawie, w której zażądano potwierdzenia danych już ustalonych przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] września 1995 r. W przypadku przyjęcia, że stwierdzenie rodzaju materiału i współczynnika - stanowi integralną część decyzji KDT z dnia [...] września 1995 r., nałożenie na spółkę obowiązku badania ponownie tych samych, niezmiennych w istocie rzeczy sprzeczne jest z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W wypadku zaś przyjęcia, że elementy te nie są częścią decyzji, a stanowią jedynie dowody służące do ustalenia w jakim zakresie dopuścić zbiornik do ruchu, przerzucenie na skarżącą spółkę kosztów badania już ustalonych przez organ administracji, niezmiennych danych jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Spółka S. oparła skargę kasacyjną na drugiej podstawie wymienionej w art. 174 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie, że zarówno pismo z dnia [...] października 2004 r., jak i decyzja z dnia [...] października 2004 Transportowego Dozoru Technicznego w W. zawierają władcze rozstrzygnięcie o warunkach dopuszczenia do ruchu autocysterny, uzależniając zezwolenie na jej użytkowanie od przedłożenia przez spółkę S. ekspertyzy stwierdzającej rodzaj materiału, z jakiego zbudowany został zbiornik autocysterny i określającej współczynnik osłabienia złącz spawanych -, co wskazuje, że były to decyzje, a nadto przez dowolne przyjęcie, że upływ czasu i eksploatacja cysterny mogły zmienić gatunek stali, z jakiego został wykonany zbiornik, jak i współczynnik osłabienia złącz spawanych - zbiornika. Spółka zarzuciła również naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Odnosząc się do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy podkreślić, że decyzja Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] października 2004 r. zawierała dwie podstawy, które pozwoliły organowi na nieudzielanie zezwolenia na eksploatację cysterny. W uzasadnieniu organ podał, że pomierzona grubość płaszcza zbiornika nie spełnia wymagań ADR oraz że brak jest możliwości ustalenia materiału z jakiego wykonano zbiornik. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. strona wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej przyjęcia, że brak jest możliwości ustalenia materiału z jakiego wykonano zbiornik cysterny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja z dnia [...] października 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Aby decyzji można było zarzucić, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jej treść musi pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa w sposób bezsporny - fakt istnienia naruszenia prawa powinien być oczywisty. Na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" w literaturze i orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska. Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (tak M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II; A. Matan w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Zakamycze, 2005). Podsumowując, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, że organ nie zbadał w sposób dogłębny zagadnienia, czy rzeczywiście brak jest możliwości ustalenia materiału z jakiego wykonano zbiornik cysterny, to nie miało to wpływu na wynik sprawy. Organ mógł bowiem odmówić udzielenia zezwolenia na eksploatacje cysterny już tylko na podstawie niespełnienia wymagań ADR co do grubości płaszcza zbiornika. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nałożenie na stronę obowiązku przeprowadzenia badań w celu stwierdzenia materiału zbiornika i współczynnika osłabienia połączeń spawanych - nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2004 r., wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Pojęcie "prawa" w zwrocie "rażące naruszenie prawa" powinno być natomiast rozumiane szeroko, obejmując swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym. W skardze kasacyjnej nie zarzucono rażącego naruszenia prawa materialnego podpadającego pod przesłanki z art. 156 k.p.a., natomiast zarzucane naruszenia prawa procesowego (w zakresie postępowania dowodowego) nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ istniała podstawa do wydania przez TDT decyzji o wskazanej wyżej treści (pkt 1 decyzji z dnia [...] października 2004 r.). Gdyby nawet stwierdzono, że kwestia materiału jest możliwa do ustalenia, to tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania nie wpływa na ocenę ważności decyzji w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 18 ustawy o dozorze technicznym decyzję o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia organ właściwej jednostki dozoru technicznego wydaje w przypadku nieprzestrzegania przez eksploatującego przepisów o dozorze technicznym. Ponowne dopuszczenie do eksploatacji i obrotu takiego urządzenia następuje po przeprowadzeniu badań technicznych, w pewnych przypadkach urządzenie może być poddane badaniom specjalistycznym. W związku z tym nie można uznać, że decyzja z dnia [...] października 2004 r. dotyczyła sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną Okręgowego Inspektora Kolejowego Dozoru Technicznego w P[...] z dnia [...] września 1995 r. Decyzje zezwalające na eksploatację są bowiem decyzjami terminowymi, co wynika z przepisów ustawy o dozorze technicznym. Nie budzi wątpliwości, że użytkowanie urządzenia powoduje zmiany w jego stanie technicznym. W związku z tym nie można uznać, że każda kolejna taka decyzja dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej dwiema decyzjami. Zachodzi ona kiedy mamy do czynienia z występowaniem w sprawie tych samych podmiotów, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i niezmienionego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi zatem tożsamość sprawy. Tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2004 r. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej spółka S. podniosła, że pismo z dnia [...] października 2004 r. zawiera władcze rozstrzygnięcie organu, a tym samym stanowi uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2004 r. albo osobną decyzję. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Pismo z dnia [...] października 2004 r. w żadnym razie nie było elementem decyzji. Miało jedynie charakter informacyjny. Wyciąganie z niego konsekwencji procesowych w zakresie nieważności decyzji jest bezpodstawne, zwłaszcza że stwierdzenie nieważności decyzji nie może obejmować części uzasadnienia. Organ kierując do strony pismo z dnia [...] października 2004 r. postąpił zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.