VIII SAB/Wa 73/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. - wspólnika Spółki cywilnej [...]z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok 1) zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]do rozpoznania wniosku Spółki Cywilnej [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. P. M. wspólnik spółki cywilnej [...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik BP ARiMR", Kierownik" lub "organ I instancji") w sprawie wniosku Spółki o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2010. Skarżący wystąpił o uznanie skargi za zasadną oraz o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie i wymierzenie Kierownikowi BP ARiMR grzywny celem zdyscyplinowania. Uzasadniając skarżący wskazał m.in., że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. pominął w swej błędnej ocenie fakt, iż postępowania mają już 5-letnią historię oraz że Kierownik dopiero po kilku miesiącach od otrzymania wyroków sądu dokonał w ponownym rozpatrywaniu sprawy pierwszych czynności. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest, aby w dniu [...] lutego wyznaczać terminy przesłuchań świadków w dniach [...] kwietnia do [...] maja. Okres między datą wyznaczenia, a datą wyznaczoną przeprowadzenia dowodu sam przekracza 2-miesięczny termin zakreślony przez ustawodawcę dla przeprowadzenia całego postępowania w sprawach szczególnie skomplikowanych. W ocenie skarżącego, "wyznaczanie" kolejnych terminów załatwiania sprawy o okres przekraczający termin przewidziany przez ustawodawcę całościowego dla przeprowadzenia i zakończenia pełnego postępowania w sprawach szczególnie skomplikowanych bynajmniej nie konstytuuje nowego terminu załatwienia sprawy. Potwierdza natomiast przewlekłość działania organu. Organ lekceważy rażąco terminy załatwiania spraw, konieczne jest więc zdyscyplinowanie organu grzywną nałożoną przez sąd . Podkreślenia wymaga natomiast trwanie przez organ na warunkach swoistej "recydywy" w notorycznym łamaniu zasady szybkości postępowania. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. W dniu [...] maja 2010 r. wpłynął do Biura Powiatowego w B. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 spółki cywilnej [...]. Kierownik BP ARiMR w B., działając jako organ I instancji wydał w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie z uwagi na brak podmiotowości po stronie spółki cywilnej. Organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. Jako podstawę przyjętego rozwiązania wskazano brak podmiotowości spółki cywilnej jako podmiotu praw i obowiązków w rozumieniu przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka cywilna są wspólnicy tej spółki. Skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i jako taka nie ma zdolności prawnej, to nie może zostać beneficjentem płatności. W dniu [...] lutego 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu (VIII SA/Wa 370/11) z dnia 10 sierpnia 2011 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (II GSK 2179/11) z dnia 9 stycznia 2012 r. oddalający skargę kasacyjną. Zgodnie z uchwalą siedmiu sędziów NSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12, w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) przysługuje spółce cywilnej. Tym samym decyzja nr [...] wydana przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., zostały uchylone. W dniu [...] lutego 2013 r. Kierownik BP ARiMR wystosował do strony postępowania wezwanie nr [...], dotyczące przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie przez stronę postępowania gospodarstwa rolnego. W dniu [...] kwietnia 2013 r. do BP ARiMR w B. wpłynęła odpowiedź na ww. wezwanie. Dodatkowo skarżący wniósł o przesłuchanie w charakterze świadków osób uczestniczących w czynnościach według załączonych dokumentów. Po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 złożonego przez [...] s.c. w dniu [...] maja 2010 r., organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił przyznania podmiotowi [...] s.c. płatności na rok 2010 ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwziąć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków dla uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Organ II instancji po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dniu [...] sierpnia 2014 r. do BP ARiMR w B. wpłynął wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu (VIII SA/Wa 83/14) z dnia 9 kwietnia 2014 r., którym uchylona została decyzja nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji w dniu [...] listopada 2014 r. wyznaczył termin przesłuchania wnioskowanych świadków na dzień [...] grudnia 2014 r., o czym zawiadomił świadków oraz stronę postępowania, jednocześnie informując o konieczności przesunięcia terminu zakończenia postępowania do dnia [...] stycznia 2015 r., podając za powód prowadzone postępowania wyjaśniające. Z uwagi na niestawienie się prawidłowo wezwanych świadków przesłuchanie nie odbyło się. W dniu [...] lutego 2015 r. ponownie wyznaczono terminy przesłuchania wnioskowanych świadków. Ustalono je w różnych dniach począwszy od [...] kwietnia 2015 r. do [...] maja 2015 r. O powyższym poinformowano stronę postępowania oraz wzywanych świadków. Jednocześnie w związku z wyznaczeniem ponownych terminów przesłuchania przedłużono termin zakończenia postępowania do dnia [...] maja 2015 r. W dniu [...] czerwca 2015 r. do BP ARiMR w B. wpłynęło postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., którym organ II instancji uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji, złożone w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "Kpa"), za uzasadnione. Organowi I instancji w niniejszej sprawie udało się przesłuchać jedynie trzech z dziewięciu świadków wnioskowanych przez stronę postępowania. W związku z koniecznością wyznaczenia ponownych terminów przesłuchań pozostałych świadków przedłużono termin zakończenia postępowania do dnia [...] sierpnia 2015 r. Wskazanym na wstępie, pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący – wspólnik spółki cywilnej [...] – wniósł do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w sprawie wniosku spółki o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2010. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/2000 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt: VII SAB/Wa 120/13) wyjaśnił sposób rozumienia pojęć bezczynność i przewlekłość. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwie, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu, nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o kryteria złożoności sprawy, postępowania samego skarżącego i właściwych organów, znaczenia przedmiotu postępowania dla skarżącego. Kierownik BP ARiMR podniósł, że dokonał analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawach o przyznanie płatności na lata 2005 – 2014, prowadzonych z wniosków podmiotów, w których P. M. jest wspólnikiem. Organ zauważył, iż zakres analizy obejmował kilkaset teczek aktowych, zgromadzonych we wskazanych latach. Dodał, że zgodnie z żądaniem strony zawartych w pismach z dnia [...] marca 2013 r., [...] lipca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. wezwał wskazane przez skarżącego osoby w charakterze świadka na przesłuchanie na okoliczność ustalenia prowadzenia przez [...] s.c. samodzielnego gospodarstwa rolnego, na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Kierownik BP ARiMR podniósł, iż mając na względzie fakt, iż przesłuchanie części świadków jeszcze się nie odbyło, a organ I instancji nie zakończył prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie sposób uznać, aby Kierownik BP ARiMR prowadził sprawę przewlekle. Zauważył także, że nie bez znaczenia jest też fizyczna możliwość (tj. ograniczone możliwości czasowe) organu I instancji do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w sytuacji złożenia przez kilkadziesiąt podmiotów, które reprezentuje (poprzez różne pełnione w nich funkcje) P. M., kilkudziesięciu - kilkuset wniosków o przeprowadzenie dowodu w formie odbioru zeznań świadków. Kierownik BP ARiMR do dnia rozprawy nie poinformował Sądu o wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę z wyżej wymienionego wniosku spółki. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi. Jednocześnie oświadczył, że nie zapadła żadna decyzja w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2010 roku w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2010. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 Kpa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Zauważyć należy, że ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). W postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie to nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 21 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. z 2013 roku, poz. 361 ze zm.; dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z § 26 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania płatności do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek. W przypadku niezałatwienia sprawy we wskazanym terminie kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (ust. 3). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ dokonując kilkukrotnego przedłużenia postępowania w sprawie powoływał się na okoliczność prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie wskazując jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział, jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 Kpa możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana. Zdaniem Sądu, Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził postępowanie, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] listopada 2014 r. prowadził czynności związane z wyjaśnianiem sprawy, w tym w szczególności, aby organ przeprowadzał w sprawie czynności mające na celu weryfikację, czy w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w przepisie art. 30 rozporządzenia Rady WE nr 73/3009. Nadto po 17 listopada 2014 r. do chwili obecnej przesłuchał jedynie trzech z dziewięciu świadków postępowania, nie podejmując żadnych innych czynności w sprawie prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2010. Nie wykazał przy tym, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku spółki w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 Kpa lub w innym rozsądnym terminie. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie, winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd uznał zatem, że Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie pozostając w bezczynności, czego konsekwencją jest zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku [...] s.c. z dnia [...] maja 2010 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2010 w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (punkt 1 wyroku wydanego w niniejszej sprawie). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem prowadzone postępowanie nie zostało dotychczas zakończone ostatecznie, a zatem nie ulega wątpliwości, że działanie organów było opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, a sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a przedłużanie terminu załatwienia sprawy było nieuzasadnione. Organ nie uzasadniał wyraźnie przyczyn przedłużenia terminu sprawy, a kilkakrotnie przedłużenie terminu załatwienia następowało już po upływie poprzedniego przedłużonego terminu. Akta sprawy nie oddają przy tym szczególnego skomplikowania sprawy, to jest okoliczności powodujących wyjątkowe wydłużenia postępowania. Pomiędzy kolejnymi przedłużeniami sprawy brak jest w aktach dowodów aktywności organu nakierowanej na załatwienie sprawy. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji niniejszego wyroku. Przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 149 § 2 p.p.s.a., w przedstawionych wyżej okolicznościach Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł (punkt trzy sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata (punkt cztery sentencji wyroku).