II SA/Go 510/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Skarbu Państwa-Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 5 listopada 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył do Urzędu Miasta wniosek o zatwierdzenie podziału działki ewidencyjnej [...]. Zgodnie z wnioskiem podział miał być dokonany zgodnie z art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n."), w celu "regulacji pasa drogowego drogi krajowej - wydzielenie części zbędnych". Do wniosku były dołączone: protokół badania księgi wieczystej, wypis z rejestru gruntów, kopia mapy ewidencyjnej, protokół przyjęcia granic nieruchomości i mapa z projektem podziału - dokumenty wymagane do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków wniosku wnioskodawca podał, że podziału działki ewidencyjnej [...] dokonuje się w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. w związku z koniecznością regulacji pasa drogowego drogi krajowej, poprzez wydzielenie części zbędnych na cele drogowe, podział nieruchomości znajdującej się w trwałym zarządzie GDDKiA dotyczy interesu prawnego zarządcy drogi, gdyż zgodnie z art. 47 ust. 1 u.g.n. jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Ponadto wskazano, że w zakresie dostępu do drogi działek po podziale, to działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi poprzez działkę nr [...], która jest drogą (oraz przez drogę zlokalizowaną na dz. nr [...], działka [...] jest drogą, a dalsza komunikacja odbywać się będzie przez drogę zlokalizowaną na dz. nr [...], działka nr [...] będzie nadal stanowiła pas drogi krajowej, działka nr [...], jest drogą, dalsza komunikacja będzie się odbywać poprzez drogę zlokalizowaną na dz. nr [...], działka nr [...] będzie miała dostęp za pośrednictwem drogi znajdującej się na wydzielonej działce [...] poprzez drogę zlokalizowaną na dz. nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...] Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości - działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...], położonej w ciągu [...], ujętej w księdze wieczystej [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że GDDKiA przysługuje prawo do występowania o podział nieruchomości znajdujących się w trwałym zarządzie, jednak wniosek o podział nieruchomości nie jest roszczeniem, o którym mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na zarządcę obowiązku złożenia wniosku o wygaszenie trwałego zarządu, wskazuje tylko na taką możliwość. Dalej organ wskazał, że projektowane do wydzielenia działki [...] mają dostęp do drogi gminnej - ul. [...] (działka [...] poprzez działkę [...]), natomiast projektowane do wydzielenia działki [...] takiego dostępu nie mają, przynajmniej w sposób wskazany przez GDDKiA, ponieważ projektowana działka [...] nie graniczy z działką ewidencyjną [...]. Droga zlokalizowana na projektowanej działce [...] łączy się z drogą na działce [...], która nie jest jednak drogą publiczną. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta nr IV/20/2014 z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obszaru położonego pomiędzy drogą ekspresową [...], ul. [...] i południową granicą miasta (Dz. Urz. Woj. z 2015 r. poz. 61) działka ewidencyjna [...] w całości należy do terenu o symbolu 1KDS - drogi publiczne klasy ekspresowej. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 95 pkt 4 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. SKO odwołując się do Komentarza do kodeksu cywilnego wskazało, że pojęcie roszczenia oznacza wynikającą z przepisów prawa i gwarantowaną prawem możliwość domagania się określonego zachowania, w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu. Kolegium podało, że z art. 95 pkt 4 u.g.n. wynika, że dotyczy takich roszczeń, które za swój przedmiot mają część nieruchomości wyodrębnioną określonymi granicami i możliwą do wskazania na gruncie - chodzi tu więc o sytuację, w której uprawniony rości sobie prawo do skonkretyzowanej w ten sposób części nieruchomości, twierdząc, że uprawnieniu temu odpowiada obowiązek konkretnego zachowania po stronie innej osoby, i że może je w oparciu o przepisy prawa zrealizować na drodze postępowania cywilnego bądź administracyjnego. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo podkreślił, że przepis art. 95 pkt 4 u.g.n. dotyczy sytuacji kiedy już istnieje roszczenie, wobec czego podmiot, do którego to roszczenie jest kierowane, musi podjąć kroki prawne m.in. w postaci podziału nieruchomości, aby to roszczenie zaspokoić. W przekonaniu Kolegium to z przepisów u.g.n. lub odrębnych ustaw winien wynikać obowiązek GDDKiA polegający na wydzieleniu części nieruchomości zbędnych na cele drogowe, tymczasem przywołane przez GDDKiA we wniosku o podział przepisy art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. stanowią jedynie definicje legalne pasa drogowego oraz drogi. W przekonaniu Kolegium z przepisów tych nie można wyinterpretować możliwości domagania się określonego zachowania, w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu, a tym samym istnienia obowiązku wydzielenia części nieruchomości zbędnych na cele drogowe. Zdaniem Kolegium sama możliwość złożenia wniosku o wygaszenie prawa trwałego zarządu względem części nieruchomości zbędnej, nie stanowi roszczenia, o którym mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n., w świetle definicji roszczenia zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji. Dalej Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie zarządca drogi złożył wniosek o podział nieruchomości znajdującej się już w trwałym zarządzie, a nie objętej zamiarem jej nabycia. W związku z powyższym organ nie zgodził się z argumentacją GDDKiA, iż w przypadku realizacji ustawowych zadań zarządcy drogi, o których mowa w art. 20 pkt 17 i 18 u.d.p. w zakresie gospodarowania nieruchomościami w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości mamy do czynienia z roszczeniem w rozumieniu art. 95 pkt 4 u.g.n. Kolegium podzieliło rozważania organu I instancji, że że projektowane do wydzielenia działki o nr ewid. [...] nie mają dostępu do drogi w sposób wskazany przez GDDKiA, ponieważ projektowana działka o nr ewid. [...] nie graniczy z działką ewidencyjną [...]. Ponadto Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska wnioskodawcy, że określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obszar można dowolnie modyfikować. Za prawidłowością stanowiska SKO przemawia szczególna ochrona, o której mowa w art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, z której wynika, że nawet decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, pozostaje w obrocie prawnym. Podsumowując Kolegium wskazało, że żądanie GDDKiA o zatwierdzenie podziału działki ewidencyjnej [...] na podstawie art. 95 pkt 4 u.g.n. nie ma charakteru roszczenia, któremu odpowiadają obowiązki innych osób. Rezultatem tej konstatacji jest niemożność przyjęcia, że w sprawie działowej zachodzi przewidziany w art. 95 pkt 4 u.g.n. wyjątek od zasady uwzględniania przy dokonywaniu podziału nieruchomości ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 95 pkt 4 u.g.n. przez jego niezastosowanie i tym samym nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zatwierdzenie podziału, 2. naruszenie art. 4 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 5, art. 20 pkt 17 i 18, 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - przez przyjęcie, iż przepisy te są jedynie definicjami lub przepisami kompetencyjnymi a zupełne pominięcie, iż powyższe normy określają również obowiązki skarżącego jako zarządcy dróg krajowych oraz wyznaczają zakres obowiązków skarżącego w dziedzinie zarządu drogami, a tym samym są normami nie tylko kreującymi uprawnienia skarżącego, ale przede wszystkim są normami wyznaczającymi - jak każdemu organowi władzy publicznej - obowiązki określonego w nich postępowania, 3. naruszenie art. 12 u.g.n. poprzez jego całkowite pominięcie i przez to pominięcie przy rozstrzygnięciu obowiązku skarżącego wykonywania prawidłowej gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa, co w przypadku skarżącego sprowadza się do obowiązku prawidłowego sprawowania trwałego zarządu nieruchomościami położonymi w pasie dróg krajowych, 4. naruszenie art. 47 ust 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, iż daje on jedynie możliwość wygaszenia trwałego zarządu a nie nakłada żadnego obowiązku, co w okolicznościach składania wniosku przez organ administracji rządowej, działający na podstawie ustaw oraz zobowiązany przepisami szeregu ustaw do dyscypliny budżetowej oraz prawidłowej gospodarki nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa w istocie nakłada na skarżącego obowiązek (a nie jedynie daje możliwość) takiego postępowania i działania aby nie można mu było postawić zarzutu niegospodarności czy prowadzenia działalności niezgodnej z nałożonymi obowiązkami ustawowymi - podczas gdy w istocie powyższa norma nakłada na skarżącego obowiązek sprawowania trwałego zarządu tylko na nieruchomościach niezbędnych dla sieci dróg (zgodnie z definicją drogi) i obowiązek niesprawowania zarządu gruntami które są zbędne z punktu widzenia pojęcia drogi. II. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania: 1. naruszenie art. 6 k.p.a. przez oparcie orzeczenia na wybranych przepisach prawa bez wzięcia pod uwagę przez organ orzekający całości przepisów prawa regulujących sprawy związane z zarządzaniem drogami, tj. oparcie orzeczenia wyłącznie na przepisach u.g.n. bez uwzględnienia obowiązków nałożonych na wnioskodawcę - zarządcę drogi - ustawą o drogach publicznych oraz szczegółowe przepisy innych ustaw zakreślające zakres obowiązków organu - zarządcy drogi krajowej, 2. pominięcie art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, podczas gdy ten sam skład SKO w tym samym dniu rozpoznawał pozostałe odwołania skarżącego i w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym winno stać się oczywiste, iż działki gruntu, których zatwierdzenia podziału domaga się skarżący tworzą odrębny, wydzielony fizycznie i samodzielny ciąg komunikacyjny - ulicę [...], położoną obok drogi krajowej [...], oddzieloną ogrodzeniem, której utrzymanie i zarząd nią winien spoczywać na innym zarządcy dróg, i dalej - w nieustalonym stanie faktycznym pominięcie i niezastosowanie art. 10 ust. 4, 5 i 5a u.d.p. 3. pominięcie art. 8 § 1 k.p.a. naruszenie zasady bezstronności poprzez orzekanie przez organ I instancji organ "we własnej sprawie" - na skutek bowiem wydzielenia samodzielnego ciągu komunikacyjnego - ulicy [...] jej utrzymanie a zatem ponoszenie kosztów z tym związanych przejdzie z budżetu państwa do budżetu samorządu a zatem w interesie Prezydenta Miasta (będącego jednocześnie Starostą Powiatu) - jest pozostawienie stanu obecnego i obowiązku Skarbu Państwa utrzymania ulicy [...], podczas gdy po wygaszeniu trwałego zarządu na wydzielonych działkach - obowiązek ich utrzymania i zarząd tą drogą przejdzie najprawdopodobniej na Gminę (Miasto), 4. art. 8 § 2 k.p.a. wyrażającego zasadę jednolitości postępowania i orzekania w takim samym stanie prawnym i faktycznym - Skarżący jest organem rządowym i wniosków o zatwierdzenie podziału w celu uporządkowania stanu prawnego pasów drogowych po wybudowaniu dróg krajowych na podstawie decyzji ZRID, złożył dosłownie setki a w skali kraju zapewne tysiące, i wszystkie są rozpoznawane przez właściwe organy zgodnie z wnioskiem skarżącego, 5. art. 77 ust. 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz nieustalenie obiektywnego stanu faktycznego – iż wydzielane działki gruntu tworzą ciąg komunikacyjny - ulicę [...], o czym oba organy rozpoznające sprawę wiedziały i dały temu wyraz w stwierdzeniach iż działka nie ma dostępu do drogi publicznej i jej podział nie jest możliwy, podczas gdy wydzielane działki są i będą drogą publiczną, już wybudowaną i urządzoną, funkcjonującą, 6. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób wybiórczy w okolicznościach sprawy, tj. rozpoznawanie sprawy podziału każdej pojedynczej działki bez oceny całego materiału zebranego we wszystkich sprawach. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w całości oraz zwrot kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta, którą odmówiono skarżącemu - Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Nie było sporne, że stanowiąca przedmiot wniosku działka stanowi własność Skarbu Państwa, pozostaje w trwałym zarządzie skarżącego (art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), a według aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi teren drogi krajowej. Słusznie zatem w tych okolicznościach organy przyjęły, że skarżący jako zarządca nieruchomości był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o jej podział, zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Treść uzasadnienia skarżonej decyzji oraz podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania wskazują, że istota sporu dotyczy możliwości zastosowania w okolicznościach sprawy art. 95 pkt 4 u.g.n. Przepis ten stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Spór koncentruje się na kwestii rozumienia użytego w cytowanym przepisie pojęcia "roszczenie". Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, organy przyjęły rozumienie tego pojęcia wypracowane na gruncie prawa cywilnego, jako wynikającą z przepisów prawa i gwarantowaną prawem możliwość domagania się określonego zachowania, w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu. W ocenie organów tak rozumianym roszczeniem nie jest możliwość wystąpienia z wnioskiem o wygaszenia trwałego zarządu przewidziana w art. 47 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Zdaniem natomiast skarżącego, przesłanką do zastosowania art. 95 pkt 4 u.g.n. nie jest wyłącznie realizacja roszczeń w rozumieniu cywilistycznym. W przypadku części pasa drogowego, który nie może być przedmiotem obrotu prawnego, takim roszczeniem jest według skarżącego również przewidziana w art. 47 ust. 1 u.g.n. możliwość wystąpienia z wnioskiem o wygaszenia trwałego zarządu, co w dalszej kolejności prowadzić ma do przejęcia zarządu nad wydzieloną częścią nieruchomości przez gminę jako zarządcę dróg gminnych. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko skarżącego. W doktrynie wskazuje się na istnienie w prawie administracyjnym roszczenia do władzy publicznej o określone pozytywne zachowanie odpowiadające interesowi prawnemu jednostki. Na tle analizy pojęcia publicznego prawa podmiotowego, wskazano, że prawo to nie istnieje bez roszczenia. Treścią publicznego prawa podmiotowego jest możliwość skutecznego domagania się jednostki od państwa lub wspólnoty samorządowej, za pomocą zindywidualizowanego roszczenia ściśle określonego przez obowiązujące prawo zachowania się odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego. Roszczenie stanowi zatem relewantną przesłankę istnienia prawa podmiotowego. Roszczenie to ma aspekt zarówno materialny, jak i formalny, gdyż wynika nie tylko z prawa materialnego, ale również z norm procesowych. Dochodzone w postępowaniu administracyjnym roszczenie ma inny niż cywilnoprawny charakter. Wyposażony w roszczenie podmiot może przez odpowiednią czynność konwencjonalną np. przez wniesienie wniosku zaktualizować obowiązek odpowiednich organów państwa wydania określonej decyzji dotyczącej spraw tego podmiotu (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 218-222 i powołana tam literatura i orzecznictwo). W świetle powyższego, zdaniem Sądu, prawidłowe rozumienie użytego w art. 95 ust. 4 u.g.n. pojęcia roszczenie, obejmuje nie tylko roszczenie rozumiane cywilistycznie, jako uprawnienie polegające na tym, że jakaś indywidualnie oznaczona osoba (podmiot) ma obowiązek wykonać świadczenie na rzecz uprawnionego, ale również roszczenie rozumiane jako uprawnienie do żądania od władzy publicznej określonego przez obowiązujące prawo zachowania się (wydania decyzji lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej) odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego. Należy przy tym podkreślić, że użyty w art. 95 pkt 4 u.g.n. zwrot "w celu realizacji roszczeń" powinien być rozumiany nie tylko jako dążenie wnioskodawcy do przysporzenia, ale może obejmować również dążenie do zmniejszenia obciążeń i obowiązków związanych z wykonywaniem określonych praw do danej nieruchomości. Zaprezentowane wyżej rozumienie użytego w art. 95 pkt 4 u.g.n. zwrotu "w celu realizacji roszczeń" prowadzi do wniosku, że przepis ten obejmuje również przewidzianą w art. 47 ust. 1 u.g.n. możliwość domagania się wygaszenia trwałego zarządu do części nieruchomości, która stała się zbędna dla zarządcy. Należy przy tym zauważyć, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, że wystąpienie z wnioskiem o wygaszenie zarządu do części nieruchomości musi być poprzedzone ewidencyjnym wydzieleniem tej części. Jeżeli więc ustawodawca postanowił w odrębnych przepisach prawa przyznać określonemu podmiotowi prawo do wygaszenia zarządu określonej części nieruchomości, to nie można tego roszczenia zniweczyć brakiem dopuszczalności określenia ewidencyjnych granic tej części nieruchomości. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależniają dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości od tego czy roszczenie skierowane do jej części jest uzasadnione, czy też nie. Organy zatwierdzające podział nie oceniają w postępowaniu podziałowym zasadności roszczeń zgłoszonych do wydzielonej nieruchomości, gdyż nie jest to przedmiotem tego postępowania. W związku z tym nie było związane z przedmiotem niniejszego postępowania zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdzenie, że wygaszenie trwałego zarządu nie jest możliwe dopóki pozostaje w obrocie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której skarżący nabył do przedmiotowej nieruchomości – z mocy prawa - prawo trwałego zarządu. Tylko zatem na marginesie Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska SKO kwestionującego możliwość modyfikacji obszaru objętego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej poprzez wygaszenie trwałego zarządu do części nieruchomości. Jak trafnie wskazano w skardze, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono już bowiem, że zrealizowanie celu, dla którego powstał trwały zarząd może prowadzić do stwierdzenia zbędności nieruchomości - w rozumieniu art. 47 ust. 1 u.g.n. - nawet jeśli powyższe prawo powstało z mocy prawa (oprócz powołanych w skardze wyroków z 20 października 2017 I OSK 7/16 i z 10 stycznia 2018 r. I OSK 625/16, por. także wyroki z 19 września 2017 r. I OSK 3228/15 i z 30 listopada 2017 r. I OSK 117/16). Reasumując, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy skarżący powoływał się na określone w przepisie ustawy – art. 47 ust. 1 u.g.n. prawo domagania się wydania decyzji wygaszającej sprawowany przez niego trwały zarząd do części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a realizacja tego prawa wymaga wcześniejszego wydzielenia tej części, został spełniony przewidziany w art. 95 pkt 4 u.g.n. warunek podziału tej nieruchomości. Co za tym idzie, organ orzekający o zatwierdzeniu podział powinien przeprowadzić analizę dopuszczalności podziału nieruchomości z wyłączeniem warunku zgodności z planem miejscowym, nie dokonując przy tym oceny zasadności wniosku o wygaszenie trwałego zarządu. Zwrócić należy przy tym uwagę, że jeżeli chodzi o warunek dostępu do drogi publicznej, to organ pierwszej instancji poczynił rozważania odnoszące się do dostępu do drogi publicznej nowoutworzonych działek, które zaaprobował organ odwoławczy, jednak ustalenia w tym zakresie nasuwają wątpliwości do co do ich prawidłowości w świetle mapy załączonej do skargi oraz podnoszonych przez stronę twierdzeń, że nowoutworzone działki w całości stanowić będą bądź drogę krajową bądź też drogę gminną – istniejącą już ul. [...]. W związku z tym należało uznać, iż z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organy nie oceniły powyższych okoliczności w sposób wszechstronny. Ponadto nie dokonały subsumpcji tych okoliczności pod żaden przepis prawa, wbrew dyspozycji art. 106 § 3 k.p.a., nie czyniąc ich wprost podstawą faktyczną odmowy wnioskowanego podziału nieruchomości. Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu w tym zakresie, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17). Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ponieważ organy stwierdzając brak możliwości zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 95 pkt 4 u.g.n., co wynikało z błędnej wykładni tego przepisu w powiązaniu z art. 47 ust. 1 u.g.n., nie dokonały prawidłowej oceny dopuszczalności wnioskowanego podziału nieruchomości, z wyłączeniem warunku jego zgodności z planem miejscowym, konieczne było – uwzględniając dodatkowo stwierdzone powyżej naruszenia przepisów postępowania - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać oceny dopuszczalności wnioskowanego podziału nieruchomości z uwzględnieniem dokonanej w niniejszym wyroku oceny prawnej. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów w postaci uiszczonej opłaty sądowej i wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 265).