VI SA/Wa 654/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi "S." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] maja 2017 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej "S." z siedzibą w W. kwotę 109 (sto dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("SKO"), działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), a także na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "S." ("spółdzielnia", "strona", "skarżąca"), w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., Prezydent m. W. na podstawie art. 40 ust. 12 oraz ust. 13 oraz art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016r., poz. 1440 ze zm., dalej "udp"), oraz uchwały Nr [...] Rady m. Wz dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) nałożył na spółdzielnię karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach 7 - 27 kwietnia 2017 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...]" o łącznej powierzchni 5,40 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Karę wymierzono w wysokości 2721,60 zł, obliczonej jako iloczyn powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. posesji nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...]" bez wymaganego przepisami udp zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole - przeprowadzone w dniach [...], [...], [...], [...] kwietnia 2017 r. -potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 udp, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi zobowiązany jest do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Organ wskazał, że wymierzona spółdzielni kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn niżej wymienionych wartości: 1) powierzchni reklamy: - 2 szt. x 2,70 m2 = 5,40 m2; 2) stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 udp wynosi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie uchwały Rady m. W. Nr [...]z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych... poz. 18a załącznika Nr 3 dla drogi wojewódzkiej - reklamy o powierzchni nieprzekraczającej 3 m2 - 2,80 zł x 10 = 28,00 zł; 3) liczby dni zajęcia pasa drogowego (7 - 27 kwietnia 2017 r.) - 18 dni i wynosi: 5,40 m2 x 28,00 zł x 18 dni = 2721,60 zł. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej z uwagi na nieświadome działanie spółdzielni. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] lipca 2017 r. spółdzielnia zarzuciła: - naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i zaniechanie zebrania kompletnej dokumentacji dotyczącej zajęcia pasa drogowego, w tym przede wszystkim aktualnej mapy ewidencyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także nieprawidłowe ustalenie okresu ustawienia reklamy na wskazanym terenie, - naruszenie art. 40 ust. 12 udp poprzez niewskazanie granic zajętego pasa drogowego oraz kolizji umieszczonej reklamy z tym pasem drogowym, - naruszenie art. art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 udp poprzez przyjęcie, że umiejscowienie reklamy z przekroczeniem o kilkanaście centymetrów granicy działki, na której znajduje się droga publiczna pomimo tego, że reklama znajduje się w znacznej odległości (10 metrów) od jakichkolwiek urządzeń i terenu służącego do obsługi drogi oraz pomimo braku istnienia z tego powodu zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i oraz braku z tego powodu zakłócania wykonywania zadań zarządu drogi, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, - naruszenie art. 4 pkt 1 udp poprzez przyjęcie, że w rozumieniu art. 4 pkt 1 udp pasem drogowym jest również fragment trawnika usytuowany 10 metrów od drogi i niesłużący usytuowaniu obiektów i urządzeń związanych z zarządzaniem tą drogą. Zdaniem Spółdzielni akta sprawy nie zawierają odpowiedniego dokumentu w postaci mapy ewidencyjnej z prawidłowym oznaczeniem granic pasa drogowego. Nadto, miejsce, w którym znajdował się baner reklamowy sklepu "[...]", nie stanowi pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 udp. Wskazaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uznało, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 kpa, zawiera bowiem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zawiera natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, spółdzielnia zarzuciła ww. decyzji SKO: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i 107 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i zaniechanie zebrania kompletnej dokumentacji dotyczącej zajęcia pasa drogowego, w tym przede wszystkim aktualnej mapy ewidencyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także nieprawidłowe ustalenie okresu ustawienia reklamy na wskazanym terenie; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 4 pkt 1 udp poprzez przyjęcie, że w rozumieniu art. 4 pkt 1 udp pasem drogowym jest również fragment trawnika usytuowany 10 metrów od drogi i niesłużący usytuowaniu obiektów i urządzeń związanych z zarządzaniem tą drogą, - naruszenie art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 udp poprzez przyjęcie, że umiejscowienie reklamy z przekroczeniem o kilkanaście centymetrów granicy działki, na której znajduje się droga publiczna pomimo tego, że reklama znajduje się w znacznej odległości (10 metrów) od jakichkolwiek urządzeń i terenu służącego do obsługi drogi oraz pomimo braku istnienia z tego powodu zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz braku z tego powodu zakłócania wykonywania zadań zarządu drogi, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, - naruszenie art. 40 ust. 12 udp poprzez niewskazanie granic zajętego pasa drogowego oraz kolizji umieszczonej reklamy z tym pasem drogowym. Spółdzielnia wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 udp pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 udp pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 udp, po uzyskaniu - w formie decyzji administracyjnej - zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karnoadministracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 udp za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 udp). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9-10, s. 81). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. W niniejszej zaś sprawie organy przyjmując, że reklama skarżącej znajduje się w pasie drogowym, nie odwołały się do żadnego dowodu w tym zakresie. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie daje zatem jednoznacznej odpowiedzi czy faktycznie reklama należąca do skarżącej znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodzi ustawowo określona przesłanka "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia". Stwierdzone wady postępowania czynią zasadnym zarzuty skargi związane z naruszeniem przepisów postępowania, a wobec stwierdzonych uchybień skutkują uchyleniem obu decyzji organów administracji publicznej. Decyzje te są bowiem dotknięte naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem - wobec niepewności co do ustaleń faktycznych - nie jest pewne czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów na podstawie przekonywujących dowodów. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania, które stanowiła w niniejszej sprawie jedynie kwota 109 zł - uiszczona tytułem wpisu od skargi, Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy.