II SAB/Po 178/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi L. B. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do wydania aktu kończącego postępowanie z wniosku L. B. zarejestrowanego pod numerem [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności i aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania UZASADNIENIE W dniu 16 listopada 2021 r. L. B. wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 7 kwietnia 2022 r. Skarżący dokonał korekty wniosku, a następnie dnia 26 kwietnia 2022 r. nadesłał dodatkowe dokumenty. Pismem z dnia 8 września 2022 r., które wpłynęło do organu 12 września 2022 r., Skarżący złożył ponaglenie. Pismem z dnia 17 marca 2022 r. organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 21 września 2022 r. (data stempla pocztowego na kopercie k. [...] akt sądowych) Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody wnosząc o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku; orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej również jako: " p.p.s.a."), ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz odrzucenie w części żądania przyznania sumy pieniężnej. Organ po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania wskazał, iż w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Ustawa wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Na mocy art. 13 ust. 1 cyt. ustawy cytowane regulacje mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia w życie ustawy. Organ wskazał, iż do dnia złożenia skargi nie wystąpiło zdarzenie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, które powodowałoby rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy. Skarżący nie złożył bowiem dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia, a zatem termin do załatwienia sprawy nie biegnie. Ponadto organ podniósł, iż w dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 100c ustawy, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Organ podniósł, iż zawieszenie biegu terminów wprowadzono w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Ponadto organ wskazał, iż ewentualna bezczynność nie była spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem strony lecz okolicznościami sprawy oraz ww. okolicznościami obiektywnymi. Ustosunkowując się do żądania przyznania od Wojewody sumy pieniężnej organ na podstawie art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa wniósł o odrzucenie skargi we wskazanym zakresie. Z ostrożności procesowej w przypadku rozpatrywania przez Sąd wniosku w tym zakresie Organ podniósł, że w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Wymieniony nie wskazał jednoznacznie jakoby doznał krzywdy w związku z bezczynnością organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu orzekającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z akt sprawy wynika, że Skarżący wypełnił powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie. Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności skargi. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca jedną z postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. bezczynność organu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. czy też terminu określonego na mocy przepisów szczególnych. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. W tym miejscu wskazać należy, iż dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że w toku postępowania przed organem weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która m.in. wprowadziła 60-dniowy termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy liczony od określonych zdarzeń (art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej dodający art. 112a w ustawie o cudzoziemcach). Jednakże podkreślić trzeba, iż w dacie złożenia wniosku przez Skarżącego przepisy ustawy o cudzoziemcach nie zawierały unormowania art. 112a, a więc od dnia złożenia wniosku do dnia wejścia w życie omawianej nowelizacji obowiązywały ogólne normy k.p.a.. Ponadto, w ocenie składu orzekającego, rozpoczęcie biegu terminu do wydania decyzji na nowo może mieć ewentualnie znaczenie przy orzekaniu o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy, a nie przy ocenie czy organ dopuścił się bezczynności. Ponadto Sąd miał na uwadze, iż de facto wprowadzenie omawianej nowelizacji zakreślając bieg terminów od wystąpienia określonych zdarzeń nie wyłączyło całkowicie stosowania przepisów k.p.a.. W ocenie organu przed nastąpieniem zdarzenia skutkującego rozpoczęciem biegu 60 dniowego terminu do wydania decyzji nie wiążą go żadne terminy. Taka interpretacja sprzeczna byłaby całkowicie z zasadą szybkości postępowania obowiązującą w państwie prawa. W ocenie sądu wprowadzenie do ustawy o cudzoziemcach art. 112a w żadnym stopniu nie zmieniło daty wszczęcia postępowania, a jedynie w znacznym stopniu zmodyfikowało wyłącznie termin wydania decyzji. Wejście w życie art. 112a ustawy o cudzoziemcach skutkuje wyłącznie wyraźnym odróżnieniem fazy formalnej postępowania tj. badania wniosku pod względem formalnym od dalszego etapu postępowania obejmującego podjęcie przez organ czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu na mocy obecnie obowiązujących przepisów wpływ do organu niekompletnego wniosku nie uruchamia biegu terminu wynikającego z art. 112a ustawy o cudzoziemcach ale skutkuje wszczęciem postępowania w ramach którego organ winien podjąć działania mające na celu wezwanie strony do uzupełnienia braków wniosku. Z powyższych względów Sąd podtrzymuje stanowisko wyrażane w dotychczasowych orzeczeniach, a znajdujące oparcie w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl, dalej CBOSA), iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje - w toku - wszczętego już postępowania. Wobec powyższego pomimo zatem obowiązków ciążących na stronie postępowania dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych, również dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże "niepełny" wniosek nie może nie powodować wszczęcia postępowania w sprawie przed Wojewodą (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21, CBOSA). Mając to na uwadze wskazać należy, iż stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W tym miejscu wyjaśnić należy, iż specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami (art. 98, art. 105, art. 106 ustawy o cudzoziemcach). Jak wynika z akt sprawy wniosek Skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu 16 listopada 2021 r. i to od tego dnia na Wojewodzie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym przede wszystkim obowiązek wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W tym miejscu warto również przypomnieć, iż w dacie złożenia przez Skarżącego wniosku przepisy ustawy o cudzoziemcach nie określały innych niż wyżej wymienione terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem w tym okresie, aż do 28 stycznia 2022 r., termin do załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy wynosił, co do zasady, jeden miesiąc, ewentualnie dwa miesiące w przypadkach szczególnie skomplikowanych. Kwestie te wyczerpująco omówił tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po [...], do których to rozważań będzie nawiązywała dalsza część niniejszego uzasadnienia. Tym samym wobec złożenia wniosku w dniu 16 listopada 2021 r. - skutkującym wszczęciem postępowania - maksymalny dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy termin do załatwienia sprawy upływał organowi z dniem 16 stycznia 2022 r. (art. 57 § 3 K.p.a.), a więc przed wejściem w życie art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W tym czasie organ nie podejmował żadnych czynności w tym nawet nie zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Powyższe zaś oznacza, iż organ już w dniu 17 stycznia 2022 r. popadł w bezczynność. Warto w tym miejscu odnotować, iż organ dopiero dnia 23 września 2022 r., a więc po upływie ponad 11 miesięcy i co istotne dopiero w wyniku wniesionej skargi, dokonał weryfikacji formalnej wniosku. Co ważne z karty oceny wniosku wynika, iż do wniosku załączono oświadczenie o zapewnieniu zakwaterowania na nieaktualny adres z adnotacją o konieczności wezwania o dostarczenie aktualnego dokumentu potwierdzającego zakwaterowanie w Polsce. Organ pomimo stwierdzenia powyższego braku zwlekał kolejne 18 dni, aby wezwać stronę do uzupełnienia braków podania. Tym samym, mając również na względzie ww. uwagi dotyczące terminowości wzywania strony do uzupełnienia braków podania, uznać należy, że również w tym zakresie organ popadł w bezczynność, co musi skutkować uznaniem, że organ dopuścił się bezczynności w całym postępowaniu. Na powyższe w ocenie Sądu nie ma wpływu wejście w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z późn. zm.), ponieważ organ popadł w bezczynność na długo przed data wejścia w życie ww. ustawy. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, a wobec braku zakończenia postępowania do dnia wydania wyroku, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w przedmiocie wniosku Skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd wyznaczając powyższy termin miał na uwadze treść art. 112a ustawy o cudzoziemcach jak również okoliczność, iż w dniu wyrokowania organ oczekiwał na uzupełnienie jednego braku wniosku. W tym miejscu warto wskazać, iż Sąd nie wyznaczał terminu 60 dni, na co wskazywałby art. 112a ustawy o cudzoziemcach, ponieważ wyznaczając termin należało uwzględnić również kwestie uprawomocnienia się i wysyłki wyroku. Z tych też względów wyznaczenie organowi 60 dniowego terminu do załatwienia sprawy skutkować mógłbym sytuacją gdzie z uwagi na obieg korespondencji, 30 dniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej termin do załatwienia sprawy w istocie przekroczyłby ponad 100 dni od dnia wyrokowania. Tym samym wyznaczenie organowi 30 dniowego terminu liczonego od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, co nie nastąpi wcześniej niż za 30 dni od dnia doręczenia wyroku, uznać należy za kompromis pomiędzy długo trwającym postępowaniem, a obecną treścią art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Ponadto wyznaczenie takiego terminu, pomijając kwestie możliwości stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z późn. zm.) do innych osób niż obywatele Ukrainy, nie stoi w sprzeczności z art. 100c tej, który to zawiesił bieg terminów do załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2022 r. Tym samym mając na uwadze ww. okoliczności związane z uprawomocnieniem się wyroku stwierdzić należy, iż termin do załatwienia sprawy rozpocznie swój bieg już po tej dacie. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona charakteru rażącego (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. CBOSA). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, - CBOSA). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru przewlekłości trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo na przykład nie jest uznawana za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. CBOSA). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. CBOSA). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, pub. CBOSA). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma też miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, pub. CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd uwzględnił fakt, iż ostanie zmiany przepisów prawa mogą skutkować poważnymi wątpliwościami interpretacyjnymi po stronie organu. Z tych też względów nie można zarzucić organowi, iż ten trzymając się literalnego brzmienia przepisów dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Na powyższą ocenę miała również wpływ argumentacja organu o problemach kadrowych. Wzrost liczby spraw oraz braki kadrowe mogą po części usprawiedliwiać organ przed uznaniem, że jego bezczynność miała charakter rażący, w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę konflikt zbrojny i związany z tym wzrost cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Poleskiej. Powyższe okoliczności Sąd wziął również pod uwagę rozpoznając wniosek Skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej. Ponadto trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 40/17 - CBOSA). Ponadto należy pamiętać, iż zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał Skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym Skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Sąd mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz argumentację Skarżącego uznał, iż przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz Skarżącego czy tez wymierzenie organowi grzywny jest nieuzasadnione. Sąd miał przy tym na uwadze, iż strona skarżąca poza złożeniem wniosku i odwołaniem się do ogólnych zasad nie wskazała okoliczności uzasadniających zastosowanie powyższych środków, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających ich zastosowanie. Z tych też względów skargę w części obejmującej żądanie przyznania sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny Sąd oddalił (pkt 4 sentencji wyroku) na podstawie art. 151 p.p.s.a.. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie: 597 złotych .