II SA/Bd 967/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Paweł Paczewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009r. sprawy ze skargi spółki [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej spółki 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SA/Bd 967/09 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu odwołania "G." Spółki z o.o. w B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia na G. Sp. z. o.o kary pieniężnej w wysokości 4.589,10 zł. W podstawie prawnej decyzji podano art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 40 ust. 11 i 12 oraz ust. 13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) i w zw. z § 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego dla dróg których zarządcą jest Prezydent Miasta W. (Dz. Urzęd. Woj. [...] z [...] Nr [...], poz. [...]). Ustalono, że G. Sp. z o.o. zajęła w dniach od [...] do [...] pas drogowy (chodnik) ul. H. bez zezwolenia, o powierzchni 50,99 m², w związku z budową gazociągu. Za to kara pieniężna wyliczona zgodnie z obwiązującymi przepisami wynosi 4.589, 10 zł. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10 –krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 ustawy). Skarżący otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. H. w okresie od [...] do [...]. Natomiast w okresie od [...] do [...] pas drogowy ul. H. był zajęty przez skarżącego mimo upływu terminu, na który uzyskał zezwolenia. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, z których treści wynikałoby, że miał zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego po dzień [...] Przepisy dotyczące udzielenia zezwoleń nie dopuszczają możliwości wydawania zezwolenia z mocą wsteczną i dlatego wniosek powinien być składany z odpowiednim wyprzedzeniem. Naliczanie kary było zgodne z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. Skargę na decyzję złożyła Spółka z o.o. G. z siedzibą w B. wnosząc o uchylenie decyzji w całości jako naruszającej prawo. W skardze przedstawiono okoliczności faktyczne sprawy podnosząc, że w związku z brakiem możliwości utrzymania zajęcia pasa drogowego wyznaczonego do dnia [...] jak i trudności z odtworzeniem nawierzchni przez podwykonawcę Kierownik Budowy J. K. dnia [...] wnosił o prolongatę terminu do zarządcy dróg prowadzącego w MZD sprawę p. P. P. Kierownik budowy J. K. od przedstawiciela zarządcy drogi P. P. uzyskał zapewnienie o zgodzie na dalsze zajęcie pasa drogowego od dnia [...] o czas niezbędny do wykonania nawierzchni. P. P. uzgodnił z J. K., że wniosek o prolongatę terminu J. K. złoży po niedzieli ([...]) jak będzie mógł określić rzeczywisty termin zajęcia pasa drogowego. Skarżący złożył stosowny wniosek [...]. Mimo podjętych dnia [...] decyzji przez zarządcę dróg P. P. i wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego, złożenia stosownego wniosku z dnia [...] Miejski Zarząd Dróg we W. decyzją z dnia [...] nałożył karę pieniężną w wysokości 4. 589, 10 zł za zajęcie pasa drogowego w ul. H. bez zezwolenia. W ocenie skarżącej Spółki uzasadnienie decyzji SKO nie odzwierciedla faktów. Skarżący za ustną zgodą zarządcy dróg P. P. kontynuował zajęcie pasa drogowego. Skarżący zwrócił się o przedłużenie terminu zajęcia pasa jezdni dnia [...] a nie jak podaje w uzasadnieniu SKO po niedzieli, której data przypada na [...]. Fakt dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zarządcę dróg P. P. został podniesiony w odwołaniu, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do tego faktu. Zdaniem skarżącego została naruszona zasada prawdy obiektywnej (art. 7 i 80 K.p.a.), zasada zaufania obywateli do organów działających na podstawie przepisów prawa (art. 6, 8 K.p.a.) oraz zasada art. 14 § 2 K.p.a. ustne załatwienie spraw. Wyraża pogląd, że ustna decyzja wydana przez zarządcę dróg w zakresie zgody na prolongatę terminu zajęcia pasa drogowego od [...] do [...] wiąże strony. Powołano się także na wyrok WSA z dnia 13 lutego 2006 r. sygn. VI SA/Wa 187/05. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić ze względu na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca Spółka trafnie podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło dowód będący podstawą i zasadnością odwołania, tj. zgody zarządcy drogi w osobie P. P., co zasadnym czyni zarzut naruszenia art. 7 i 80 K.p.a. Stan faktyczny dotyczący zajęcia pasa drogowego w terminie do [...] nie budzi wątpliwości. Kontrowersje dotyczą natomiast zajęcia pasa drogowego po tym terminie. Załatwiając powyższą sprawę organy administracji muszą mieć na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Art. 7 K.p.a. przewiduje konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadząc postępowanie należy pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Art. 14 § 1 K.p.a. statuuje pisemną formę załatwienia spraw, a § 2 wskazuje, że sprawy mogą być załatwione ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Skarżący podnosi, że dokonał uzgodnień co do dalszego zajmowanego pasa drogowego z pracownikiem zarządu drogi. W toku dalszego postępowania należy dołączyć do akt zakres czynności P. P., określić jego pozycję w strukturze organizacyjnej zarządu dróg oraz ustalić, czy był on uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych. Dokonać konfrontacji kierownika budowy J. K. z P. P. celem ustalenia faktycznej treści uzgodnień między nimi. Działalność organów administracji publicznej musi się cechować pewną lojalnością postępowania w stosunku do partnerów i cechować się współmiernością działań do celów. Administracja publiczna to przede wszystkim administracja świadcząca, stosująca zasady fair play w stosunku do współpracujących podmiotów. Problemy należy rozwiązywać drogą negocjacji a stosowanie sankcji administracyjnej jest ostatecznością. Oczywiście w tym miejscu można się powołać na bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Jest to jednak podejście formalistyczne, które w warunkach tej konkretnej rozpatrywanej sprawy nie znajduje aprobaty Sądu. Należy uznać, że strony prowadziły negocjacje na temat przedłużenia zajęcia pasa drogowego i Spółka kierując się zaufaniem do organów Państwa mogła przypuszczać, że termin przedłużenia zajęcia pasa drogowego będzie przedłużony. Można było domniemywać, że osoba zatrudniona w organie administracji publicznej, która wydaje akt lub podejmuje czynność urzędową w imieniu organu korzysta z upoważnienia do działania w imieniu organów. Uzgodnienia niejasne nie powinny być podstawą rygorystycznych sankcji ani pułapką dla Spółki. Jak to już wyżej wskazano, w toku dalszego postępowania należy ustalić dokładną treść uzgodnień między zarządem drogi reprezentowanym przez P. P. a przedstawicielem inwestora, a także ustalić, czy z rozmowy tej została sporządzona jakaś adnotacja urzędowa lub protokół, która pozwoliłaby uznać, że złożono wniosek o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego. Dokładne ustalenia faktyczne, nowe widzenie (po wejściu Polski do Unii Europejskiej) roli administracji publicznej pozwoli na wydanie nowej decyzji w sprawie. Uzasadniono to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1230 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.