VII SA/Wa 1459/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi A. N. i K. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2022 r. znak DON.7101.60.2022.BZA w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r. znak: DON.7101.60.2022.BZA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") – umorzył postępowanie zainicjowanie zażaleniem A N i K N na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "Wielkopolski WINB") z 11 lutego 2022 r., znak: WOA.771.44.2021.RD o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Do wydania postanowienia GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. Wnioskiem z 9 listopada 2021 r., sprecyzowanym pismem z 28 stycznia 2022 r. pełnomocnik P Sp. z o.o. w [...]. (dalej także: "Spółka [...].") oraz A M i K N zwrócił się m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...]. (dalej: "PINB") z [...]. lutego 2009 r. nr [...]. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem dwupoziomowym "w części dotyczącej kondygnacji oznaczonej minus jeden (...)". Postanowieniem z 11 lutego 2022 r., znak: WOA.771.44.2021.RD, Wielkopolski WINB, po rozpoznaniu wniosku Spółki [...]. , w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla Miasta [...]. nr [...]. z dnia [...]. lutego 2009 r., znak: [...]. (udzielającej P. [...]. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego – A z garażem dwupoziomowym, obejmującego klatki o numerach: D, E, F, G, H z wyłączeniem usług w parterze, na nieruchomości położonej w [...]. przy ul. [...]., działka nr [...]. , ark. [...], obręb [...]., stanowiących część inwestycji obejmującej budowę zespołu mieszkalno-usługowego przy ul. [...]. w [...]. ) w "części przedmiotowej nieruchomości dotyczącej kondygnacji oznaczonej minus jeden". Na ww. postanowienie Spółka [...]. wniosła zażalenie w ustawowym terminie. W piśmie z 28 stycznia 2022 r. – stanowiącym odpowiedź na wezwanie Wielkopolskiego WINB w związku z zaistniałymi wątpliwościami odnośnie podmiotu wnioskującego o wzruszenie ww. decyzji w podaniu z 9 listopada 2021 r. - pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że wniosek ten został złożony w imieniu adresata decyzji – "P. [...]. Sp. z o.o." Natomiast, jak dodał "z ostrożności procesowej wskazano we wniosku jako wnioskodawców także p. A N i K N". GINB zauważył, że A N i K N , będący członkami zarządu Spółki [...]. , prowadzą także działalność gospodarczą pod nazwą [...]. s.c. i reprezentuje ich (podobnie jak P. [...]. Sp. z o.o.), adwokat J G - autor zażalenia. Organ II instancji, po rozpoznaniu wniosku Spółki [...]. postanowieniem z [...]. kwietnia 2022 r. znak: [...]. , utrzymał w mocy postanowienie Wielkopolskiego WINB z 11 lutego 2022 r., znak: WOA.771.44.2021.RD o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...]. lutego 2009 r., nr [...]. o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei rozpoznając zażalenie wniesione przez A N i K N (dalej także "Skarżący"), wspomnianym na wstępie postanowieniem z tej samej daty i o tym samym numerze (tj. z [...]. kwietnia 2022 r. znak: [...] GINB umorzył to postępowanie zażaleniowe zainicjowane wnioskami ww. osób. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ II instancji wyjaśnił, że wskazane postanowienie Wielkopolskiego WINB z 11 lutego 2022 r., znak: WOA.771.44.2021.RD o odmowie wszczęcia postępowania, nie prowadzi do zainicjowania nowego, nadzwyczajnego postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie i ma jedynie charakter proceduralny. Nie rozstrzyga ono o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją PINB z [...]. lutego 2009 r., nr [...]., a tym bardziej o prawach i obowiązkach A N i K N (tj. osób prywatnych prowadzących działalność gospodarczą w ramach [...]. s.c.), którzy w ogóle nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. GINB podkreślił, że postanowienie Wielkopolskiego WINB z 11 lutego 2022 r. dotyczy wyłącznie praw i obowiązków Spółki [...]., wobec czego stroną postępowania zakończonego tym postanowieniem może być tylko ta Spółka i tylko ona dysponuje legitymacją do jego zaskarżenia. W tej sytuacji, organ II instancji uznał za zasadne umorzenie postępowania z zażalenia A N i K N, jako podmiotów nielegitymujących się przymiotem strony, ze względu na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Końcowo GINB wskazał, że merytoryczne zarzuty zażalenia pozostały bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Z takim postanowieniem organu II instancji nie zgodzili się A N i K N, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono niewyjaśnienie z jakich przyczyn organ uznał, że należy umorzyć postępowanie zażaleniowe z wniosku Skarżących. Autor skargi podniósł, że organ II instancji nie uwzględnił faktu, iż spółka cywilna nie istniała w chwili wydawania decyzji, co do której sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopiero w okresie po jej powstaniu nabyła ona własność nieruchomości, której dotyczy kwestionowana decyzja. Zatem z tej perspektywy należy wywodzić jej interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji. Wszak dodatkowym argumentem jest to, że obecnie ponosi ona negatywne skutki zaistniałej sytuacji i pierwotnej pomyłki. Polegała ona na tym, że w efekcie zleconej przez inwestora inwentaryzacji w 2021 r. służącej ustaleniu rzeczywistych udziałów w nieruchomości wspólnej i złożeniu wniosku o ustalenie stanu prawnego nieruchomości zgodnego ze stanem faktycznym poprzez zmianę w księgach wieczystych, ujawniono, że cześć nieruchomości nie powinna posiadać pozwolenia na użytkowanie i nie stanowi samodzielnego lokalu w myśl ustawy o własności lokali. Z przedstawionych wyżej przyczyn w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Organ II instancji wskazał, że skoro postanowienie Wielkopolskiego WINB z 11 lutego 2022 r. dotyczyło wyłącznie praw i obowiązków P. [...]. sp. z o.o., to stroną postępowania zakończonego tym postanowieniem może być tylko ta Spółka. Powyższego nie może zmienić fakt, że Skarżący - będący członkami zarządu Spółki [...]. - prowadzą jednocześnie działalność gospodarczą pod nazwą [...]. s.c. i że spółka cywilna nie istniała w chwili wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Istotne dla sprawy jest, że wniosek ten złożyła Spółka [...]., wobec której wydano rozstrzygnięcie, a nie A N i K N. Stąd postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie dotyczyło ich praw i obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja bądź postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 kwietnia 2022 r. umarzające postępowanie zażaleniowe zainicjowane również przez A N i K N a dotyczące postanowienia Wielkopolskiego WINB z 11 lutego 2022 r. o odmowie wszczęcia na wniosek P Sp. z o.o. w [...].. postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji PINB z [...]. lutego 2009 r., nr [...]. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem dwupoziomowym – "w części dotyczącej kondygnacji oznaczonej minus jeden (...)". Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie dyspozycją art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei art. 144 k.p.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. (zob. wyrok NSA w Poznaniu z 25 października 1988 r., SA/Po 495/88, LEX nr 1689124). Bezprzedmiotowość postępowania może zatem wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. O wystąpieniu przesłanki podmiotowej można mówić w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przez podmiot nie mający interesu prawnego w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że w dniu wydania decyzji PINB z [...]. lutego 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie, przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) przewidywał, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Na skutek nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. z 2017 r., poz. 1529), nieznacznie poszerzono krąg stron takiego postępowania, dodając, że w przypadku inwestycji KZN – stroną jest również Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. W doktrynie przypomina się, że na gruncie stosowania ww. normy prawnej, powstało w praktyce zagadnienie sprowadzające się do pytania, czy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie także do postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że przepis ten ma zastosowanie w takich sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 kwietnia 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 177/20, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA") wyjaśnił, że jakkolwiek postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, to do ustalenia kręgu stron, co do zasady, zastosowanie znajduje art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie jest więc jedynie inwestor. Na tle ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane przepis art. 28 ust. 2 jest przepisem szczególnym do art. 28 k.p.a. i określa krąg podmiotów, stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podobnie przepisem szczególnym jest art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przedmiotu sprawy odpowiednio - o pozwolenie na budowę, o pozwolenie na użytkowanie, nie zmienia tryb, w którym sprawa jest rozpoznawana. Krąg stron jest tożsamy w trybie zwykłym jak i w trybie postępowania nieważnościowego i regulowany ww. przepisami (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2950/15, CBOSA). Pogląd ten, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własny, znajduje potwierdzenie także w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak NSA m.in. w wyroku z 3 marca 2020 r. (sygn. akt II OSK 168/19, CBOSA) stwierdził, że na gruncie Prawa budowlanego pojęcie strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zostało zdefiniowane w art. 28 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W rezultacie w postępowaniach nadzwyczajnych, w tym także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego. Zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Tym samym, "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2190/15, CBOSA). NSA w wyroku z 18 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2831/12, CBOSA) wyraził tożsame zapatrywanie, stwierdzając, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, tak jak to stanowi art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, nie ma więc w tym przypadku zastosowania art. 28 k.p.a. Jednocześnie Sąd Naczelny zauważył, że inna sytuacja jest tylko wówczas, kiedy budowa została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się jedynie wyjątkowo wykładnię rozszerzającą art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wskazując, że wspomniany przepis w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie będzie miał zastosowania, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego odnosi się do sytuacji, kiedy budowa została zakończona na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie znajduje zaś zastosowania, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zrealizowano inwestycję, została zakwestionowana, tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Wobec tego, przepis ten nie dotyczy sytuacji, kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej czy legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę (por wyroki NSA: z 6 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1473/18, LEX nr 3090818; z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 119/18, LEX nr 3065805). W oznaczonym stanie faktycznym mogą bowiem wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Rozszerzenie kręgu stron postępowania jest właściwe, gdy nastąpiło odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może naruszać interesy innych osób i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12, z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2998/12, CBOSA). Jeżeli zatem inwestor istotnie odstąpił o warunków pozwolenia na budowę, to może naruszać interesy innych osób i wówczas krąg stron postępowania będzie szerszy - należy procesowo zagwarantować ochronę interesów tych stron. Dlatego art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie dotyczy sytuacji, jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania naprawczego lub legalizacyjnego. W przeciwnym razie, ograniczenie kręgu stron wynikające z art. 59 ust. 7 ww. ustawy należy uznać za właściwe, albowiem nie ma podstaw do twierdzenia, że inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę, zrealizował projekt niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem. Przenosząc te rozważania natury ogólnej na grunt niniejsze sprawy, nie sposób przyjąć, ażeby w rozpatrywanym przypadku zachodziła sytuacja uzasadniająca odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że inwestycja została zrealizowana w oparciu o prawomocne i funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie na budowę z [...]. lipca 2000 r., nr [...]. zmienione następnie późniejszymi decyzjami oraz przeniesionym ostatecznie na P Sp. z o.o. w [...].. Skarżący nie wykazali, ażeby decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Brak jest jednocześnie przesłanek pozwalających przyjąć, że decyzja PINB z [...]. lutego 2009 r., nr [...]. o pozwoleniu na użytkowanie, której stwierdzenia nieważności domagają się Skarżący, była efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej czy legalizacji istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. W tak ustalonym stanie faktycznym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB może być wyłącznie inwestor objętych nią robót budowlanych. tj. Spółka [...]., która – jak wynika z treści wniosku z 9 listopada 2021 r. oraz wyjaśnień jej pełnomocnika z 28 stycznia 2022 r. – także wystąpiła o stwierdzenie nieważności wzmiankowanej decyzji PINB i przysługujący jej w tym postępowaniu przymiot strony nie był kwestionowany. Wobec powyższego należy zgodzić się z organem, że Skarżący – A N i K N, wspólnicy Spółki [...] oraz spółki cywilnej pod nazwą [...], którzy nie byli inwestorem zamierzenia budowlanego w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie są nim obecnie, nie wykazali interesu prawnego do kwestionowania tego rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym przede wszystkim wnioskiem inwestora - Spółki [...]. To z kolei oznacza, że zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie organu II instancji nie mogło być inne, gdyż Skarżący nie mogli skutecznie złożyć środka zaskarżenia od postanowienia wydanego na skutek wniosku Spółki [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.