I SA/Wa 1830/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania A. B. od decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku okresowego i orzekło o przyznaniu tego zasiłku od [...] grudnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. w wysokości [...] zł, a od [...] stycznia 2021 r. w wysokości [...] zł miesięcznie - do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r. przyznał A. B. zasiłek okresowy z tytułu niepełnosprawności od [...] grudnia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. w wysokości [...] zł i od [...] stycznia 2021 r. do [...] stycznia 2021 r. w wysokości [...] zł. Organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. A. B. wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego do końca ważności orzeczenia o niepełnosprawności, nie określając wysokości oczekiwanej pomocy. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe z córką G. U. (lat [...]). Dochód rodziny w listopadzie 2020 r., tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił [...] zł, z czego [...] zł to alimenty otrzymane od M. U., a [...] zł to zasiłek stały. Taka kwota dochodu została przyjęta do obliczenia wysokości zasiłku okresowego przyznanego za grudzień 2020 r. Natomiast w grudniu 2020 r. dochód rodziny wynosił [...] zł, z czego [...] zł to alimenty, a [...] zł to zasiłek stały. Taka kwota dochodu została przyjęta do obliczenia wysokości zasiłku okresowego przyznanego za styczeń 2021 r. Powołując się na przepis art. 38 ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876) Prezydent przyznał przedmiotowy zasiłek na okres od [...] grudnia 2020 r. do [...] stycznia 2021 r., uznając, że niemożliwym jest ustalenie, jak długo orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zachowa ważność. Od decyzji Prezydenta odwołała się A. B. zarzucając, że przyznane kwoty zasiłku okresowego są zaniżone. Wskazała, że za grudzień kwota zasiłku powinna wynosić [...] zł, a za styczeń [...] zł. Nadto wniosła o zmianę okresu przyznania zasiłku, tj. do upływu 60 dni od odwołania stanu epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z art. 15h ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVlD-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność: 1) upłynęła w terminie do 90 dni przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności; 2) upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kolegium wyjaśniło, że wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2020 r., sygn. akt [...] zostało zmienione orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] października 2019 r., nr [...] oraz orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...] w ten sposób, że zaliczono A. B. do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od [...] maja 2019 r. do [...] stycznia 2021 r. Ustawa z 2 marca 2020 r. weszła w życie następnego dnia po jej ogłoszeniu. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja określona w art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020 r. Oznacza to, że termin ważności orzeczenia zaliczającego wnioskodawczynię do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z kolei z mocy art. 15h ust. 4 tej ustawy jeżeli decyzja przyznająca świadczenie z pomocy społecznej, o której mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, została wydana w związku z niepełnosprawnością potwierdzoną orzeczeniem i okres, na który została przyznana pomoc, jest uzależniony terminem ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, okres wskazany w decyzji ulega przedłużeniu na okres, na jaki zachowuje ważność orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, zgodnie z ust. 1 i 2, na podstawie decyzji wydanej z urzędu. Kolegium podkreśliło, że w sytuacji wskazanej w art. 15h ust. 4 wyżej powołanej ustawy organ, który wydał decyzję przyznającą świadczenie, zobligowany jest wydać z urzędu decyzję w przedmiocie przedłużenia okresu, na jaki zachowuje ważność orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie kwestia ta wynikła w toku instancji, a zatem powinna być rozstrzygnięta przez ten organ. Wskazał, że decyzja spełnia przesłanki określone art. 15h ust. 4 ustawy. Została wydana w związku z niepełnosprawnością potwierdzoną orzeczeniem i okres, na który została przyznana pomoc jest uzależniony terminem ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. do [...] stycznia 2021 r. Tym samym okres wskazany w decyzji ulega przedłużeniu na okres, na jaki zachowuje ważność orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, tj. w niniejszej sprawie do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaniżenia kwoty przyznanego zasiłku, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku rodziny zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny; z mocy zaś ust. 3 pkt 2 ww. artykułu kwota zasiłku okresowego ustalonego w ww. sposób nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Organ wyjaśnił, że w powołanych przepisach ustawodawca wyznaczył maksymalną i minimalną wysokość zasiłku okresowego, w jakiej może być on przyznany. Innymi słowy, ustalając wysokość zasiłku organ związany jest jedynie tymi granicami. Ustalając zatem wysokość przedmiotowego zasiłku, uwzględniwszy granice ustawowe, organ działa w sferze swobodnego uznania, a co za tym idzie decyzja w tym zakresie jest decyzją uznaniową. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2021 r. w części dotyczącej kwoty przyznanego zasiłku okresowego złożyła A.B.. Wskazując na treść art. 15h ust. 4 ustawy z 2 marca 2020 r. zarzuciła, że kwota [...] zł ustalająca wysokość zasiłku okresowego na czas późniejszy, nie może zmieniać wysokości kwoty przyznanej w pierwszym okresie. Wniosła o zmianę decyzji przez przyznanie kwoty zasiłku okresowego w jego pierwotnej wysokości, tzn. [...] zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa Sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Wprawdzie prawidłowo Kolegium powołało przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i właściwie odniosło je do stanu faktycznego niniejszej sprawy, jednakże umknęła uwadze organu regulacja wynikająca z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Ten drugi przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. W przypadku ustalania wysokości dochodu uprawniającego do otrzymania świadczenia pieniężnego pod uwagę bierze się dochód z miesiąca poprzedzającego dzień złożenia wniosku. Skarżąca z wnioskiem o zasiłek okresowy wystąpiła [...] grudnia 2020 r. Wobec tego podstawą do rozpoznania wniosku powinien być dochód rodziny skarżącej z listopada 2020 r. Tak też przyjęło Kolegium, ale jedynie dla przyznania świadczenia w grudniu 2020 r. Następnie organ odwoławczy badał sytuację dochodową rodziny skarżącej w grudniu i tak przyjęty dochód posłużył do przyznania świadczenia od stycznia 2021 r. Ustalanie dochodu z różnych miesięcy nie znajduje jednak umocowania w treści obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej. Jak wyżej zaznaczono z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że dochód ustala się z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Z uzasadnienia Kolegium w żaden sposób nie wynika dlaczego od stycznia 2021 r. świadczenie przyznane skarżącej wynosi [...] zł miesięcznie. Można jedynie przypuszczać, że wpływ na to miał dochód rodziny skarżącej z grudnia 2020 r. Jeżeli tak, to pozostaje to w sprzeczności z treścią art. 8 ust. 3 ustawy. Skarżąca złożyła bowiem tylko jeden wniosek - [...] grudnia 2020 r., a zatem organ obowiązany był ustalić dochód rodziny skarżącej z listopada 2020 r. i podjąć rozstrzygnięcie co do wysokości przyznawanego świadczenia na przyjęty przez siebie okres czasu. Zważyć należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy) i nie może być też niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Z wyżej wskazanych przepisów wynika, że w razie stwierdzenia, że wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria przyznania zasiłku okresowego, właściwy organ wydaje decyzję o przyznaniu takiego zasiłku. Natomiast, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych organ ustalając wysokość zasiłku okresowego pomiędzy wskazanymi w ustawie widełkami (górna i dolna granica kwoty zasiłku) działa w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego. Może swobodnie ustalić, na podstawie materiału dowodowego, jaki wymiar zasiłku na dany okres będzie optymalny dla wnioskodawcy. Powinien zatem przyznać to świadczenie w wysokości adekwatnej do sytuacji rodziny wnioskodawcy, potrzeb i możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie z uwzględnieniem posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych, kierując się przy jego ustaleniu między minimalną i maksymalną kwotą, również kryterium wynikającym z ogólnych zasad pomocy społecznej oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2681/17, z 13 lipca 2021r, sygn. akt I OSK 3108/19). O tym, czy zasiłek okresowy będzie przyznany w rozmiarze wyższym czy niższym decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, a także możliwościami finansowymi jakimi dysponuje organ (wyrok NSA z 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3714/18). Podkreślić przy tym należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Z zaskarżonej decyzji takie ustalenia nie wynikają. Nie jest bowiem wystarczające wskazanie, że decyzja jest uznaniowa, wobec czego ustalając wysokość świadczenia organ działa w granicach uznania. Uznanie nie oznacza bowiem dowolności. Udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Jak wyżej zaznaczono działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji. Organy powinny bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Kolegium poza wskazaniem dochodów skarżącej oraz faktu, że prowadzi ona gospodarstwo domowe razem z córką w żaden sposób nie wyjaśniło przyznanej wysokości świadczeń. Matematycznie wyliczenie świadczenia przyznanego w grudniu wskazuje, że organ ustalił je w wysokości nie niższej niż 50 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym, a dochodem rodziny, tj. w najniższej kwocie (kryterium dochodowe na osobę w rodzinie [...] zł x 2 osoby = [...] zł - dochód rodziny za listopad 2020 r. [...] zł = [...] zł z tego 50 %, tj. [...] zł). Jednakże od stycznia 2021 r. skarżącej przyznano świadczenie w kwocie [...] zł miesięcznie, co oznacza, przy przyjęciu do wyliczenia wysokości zasiłku dochód za listopad 2020 r., że świadczenia są niższe, niż wynika to z treści art. 38 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, tj. poniżej wskazanej tam granicy 50%. Tymczasem uznaniowość decyzji dotyczy jedynie wysokości świadczenia pomiędzy górną i minimalną kwotą świadczenia. Skarżąca w odwołaniu zarzucała, m.in. zaniżenie kwoty zasiłku i wnioskowała o przyznanie świadczenia w najwyższej dopuszczalnej wysokości. Kolegium do tych zarzutów nie odniosło się, podając jedynie, że decyzja w zakresie wysokości świadczenia ma charakter uznaniowy. Ze wszystkich wyżej podanych przyczyn uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 38 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, z powodów powyżej omówionych, co uzasadnia jej uchylenie. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a nie jak żądała skarżąca w części, gdyż nie było w decyzji rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania skarżącej świadczenia ponad kwotę [...] zł od stycznia 2021 r. Nie było więc przedmiotu rozstrzygnięcia, który w części Sąd mógłby uchylić. Przepisy ppsa nie przewidują także zmiany przez Sąd decyzji organu i przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.