I GSK 10/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 493/17 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 10 grudnia 2016 r., nr PRŚ/175/2016 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wojcieszynie z dnia 20 października 2016 r., nr 0149-2016-013717 3. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz M.J. 1.154 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 września 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 493/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę M. J. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 10 grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2016 r. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że w piątym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżący w sposób nieuprawniony dokonał zmiany wielkości zobowiązania rolnośrodowiskowego. Pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną [...] ha a powierzchnią stwierdzoną [...] ha wyniosła 27,33%. Podał ponadto, że skarżący zaciągając zobowiązanie rolnośrodowiskowe zgłosił powierzchnię [...] ha. Natomiast w 2014 r. zadeklarował [...] ha, ale po przeprowadzeniu 31 marca 2015 r. kontroli administracyjnej stwierdzono powierzchnię [...] ha i na taką przyznano płatność. W 2015 r. skarżący ponownie zadeklarował powierzchnię [...] ha, co spotkało się z negatywną oceną organu, który uznał, że skarżący zwiększył obszar realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i ostateczną decyzją z 21 lipca 2016 r. utrzymano w mocy decyzję o odmowie przyznania płatności. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu. W 2016 r. skarżący po raz kolejny zgłosił obszar [...] ha i dlatego organ ocenił, że doszło po raz kolejny do nieuprawnionego zwiększenia obszaru, względem ustaleniach kontroli z 2015 r., tj. [...] ha. Oddalając skargę na tę decyzję Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organu. Wskazał, że skarżący był obowiązany do realizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego na powierzchni [...] ha, która wynikała z przeprowadzonej 31 marca 2015 r. kontroli na miejscu. Wskazał, że zwiększając obszar realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego do [...] ha uczynił to w sposób nieuprawniony. Zarzuty skarżącego skierowane wobec czynności kontroli administracyjnej Sąd Wojewódzki ocenił jako nieuzasadnione. Wyjaśnił, że wprawdzie nieprawomocnym wyrokiem z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 646/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, jednak nie jest to zdaniem Sądu równoznaczne ze stwierdzeniem tego, że ustalenia kontrolujących były błędne. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach kasacyjnych. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły: - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022, poz. 2000) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez nierozpatrzenie w sprawie w sposób wyczerpujący i wszechstronny materiału dowodowego oraz pominięcie okoliczności faktycznych wskazywanych przez skarżącego, związanych z przeprowadzeniem kontroli z 31 marca 2015 r. w sposób nieprawidłowy, nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zawisłej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt V SA/Wa 646/16, przyjęcie że w wyroku wydanym we wspomnianej sprawie Sąd nie podważał ustaleń kontrolujących co do wyliczenia powierzchni kwalifikującej się do dopłaty oraz przyjęcie, że w czwartym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego skarżący dokonał niedopuszczalnego zwiększenia powierzchni gruntów; - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 110 k.p.a. poprzez uznanie, że wydane decyzje za lata wcześniejsze są wiążące dla organu, implikując rozstrzygnięcie w tej sprawie. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie co do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina z 30 listopada 2009 r. (Dz.Urz.UE.L.316.65) poprzez jego niezastosowanie przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli z 31 marca 2015 r., art. 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1122/2009 w związku z art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia 640/2014 poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obszar zatwierdzony w rozumieniu tego przepisu mógł zostać w tej sprawie ustalony na podstawie wadliwej kontroli administracyjnej, art. 19 ust. 1 rozporządzenia z 11 mara 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.181.48) poprzez nieuzasadnione zastosowanie i uznanie, że organ prawidłowo odmówił przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok, mimo że nie wystąpiła różnica między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a obszarem referencyjnym, § 6 ust. 1 pkt 2 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) poprzez nieuzasadnione zastosowanie i uznanie, że skarżący dokonał niedopuszczalnego zwiększenia powierzchni działki zgłoszonej do płatności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, ale zarzuty środka odwoławczego okazały się częściowo trafne. We wskazanej sprawie przedmiotem sporu była przede wszystkim kwestia legalności czynności kontroli administracyjnej przeprowadzonej na gruncie 31 marca 2015 r. W stosunku do tej kontroli, której wynik oddziałuje na sytuację prawną skarżącego nie tylko w tej sprawie, ale także w sprawach dotyczących innych okresów i rozmaitych płatności zgłaszano konsekwentnie w toku całego postępowania szereg zarzutów. Zasadniczym motywem zaskarżonej do tego Sądu decyzji było przecież stwierdzenie nieuprawnionego zdaniem organu – względem określonego na podstawie ustaleń tej kontroli – obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (z [....] ha do [...] ha). W tym zakresie stwierdzić należy, że postawione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. są zasadne, dlatego że Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, który niejako a priori przyjął niewadliwość czynności kontroli administracyjnej, mimo że skarżący konsekwentnie powoływał się na konkretne okoliczności i dowody świadczące przeciwnie. Na uwagę zasługuje fakt, że w aktach administracyjnych nie ma ani protokołu ze spornej kontroli, podobnie jak brak jest zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych i zgłaszanych dowodów. W konsekwencji nie rozważono ani twierdzeń ani argumentów skarżącego w tym zakresie. Należy zaakcentować, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt V SA/Wa 646/16, na którego motywy powołano się zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, jak i w skardze kasacyjnej został przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1509/19 uchylony. Co więcej, wydany w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 522/20 także został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 118/21. Kolejny w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z 20 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3380/21 także uchylono – wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 638/22. Główną kwestią sporną w rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawach była legalność kontroli administracyjnej przeprowadzonej 31 marca 2015 r. na działkach zgłoszonych przez skarżącego do różnego rodzaju płatności. Skoro wynik tej kontroli determinował załatwienie wniosku skarżącego także w niniejszym postępowaniu, to przesądzenie tej kwestii było kluczowe. Marginalizując to zagadnienie organ zrezygnował z wywiązania się z obowiązku rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w motywach wskazanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2021 r. i 3 czerwca 2021 r., zgodnie z którym obowiązkiem organów było zweryfikowanie wyniku kwestionowanego przez skarżącego pomiaru z pozostałymi dowodami zgromadzonymi lub zaoferowanymi przez stronę. Wykonanie tej powinności powinno być poprzedzone zgromadzeniem wszystkich niezbędnych do tego dowodów. Praktykę powoływania się przez organ w decyzji na dowody, które nie zostały przeprowadzone bezpośrednio, bądź choćby pośrednio – poprzez włączenie materiału zgromadzonego w innym postępowaniu uznać należy za niedopuszczalną. Nie do zaakceptowania jest także stanowisko organu, zgodnie z którym uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzje administracyjne wydane w innych sprawach przemawiać ma za niewzruszalnością ustaleń przyjętych za podstawę ich wydania. Z faktu niezaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego nie można wyprowadzać tego rodzaju, niekorzystnych zresztą dla skarżącego skutków. Obowiązkiem organu jest dokonanie samodzielnych ustaleń w każdej sprawie, nawet jeżeli zakres materiału dowodowego jest zbliżony. Dlatego skarżący zasadnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenie naruszenia art. 110 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe określenie zakresu związania organu własną decyzją ostateczną. Jeżeli natomiast chodzi o zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to na tym etapie pozostają one nieuzasadnione, dlatego że skarżący podnosi wadliwe zastosowanie tychże przepisów. Tymczasem braki ustaleń stanu faktycznego stoją na przeszkodzie wyrażeniu wiążącej wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Skoro nie wiadomo czy skarżący dokonał zmian w zgłoszonym do płatności obszarze, to nie można dokonać kwalifikacji prawnej takiego, wciąż potencjalnego, działania. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy najpierw zgromadzić stosowny do wydania decyzji materiał, a następnie dokonać jego wszechstronnej oceny. Należy uzyskać dokumenty kontroli z 2015 r. oraz niezbędne dowody towarzyszące, w tym uzyskane z inicjatywy skarżącego. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie krytycznej oceny wyniku przeprowadzonego podczas kontroli z 2015 r. pomiaru w zestawieniu z dowodami przedstawionymi przez stronę. Organ dokona samodzielnych ustaleń faktycznych rezygnując z przypisywania wydanym wcześniej decyzjom ostatecznym waloru przesądzającego dla tej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję organu wydaną w pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.