I SA/Wa 1696/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy M. od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr KKU 156/20 w przedmiocie nabycia nieruchomości z mocy prawa oddala sprzeciw UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 13 kwietnia 2022 r. KKU 156/20 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa na podstawie art. 18 ust. 2 i 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa z 10 maja 1990 r." i art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2021, poz. 735), dalej "kpa" uchyliła decyzję Wojewody Śląskiego z 4 czerwca 2020 r., znak NWXVa.7532.244.2019 do ponownego rozpoznania. Decyzją organu I instancji stwierdzono nabycie przez Gminę M. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w mieście M., oznaczonej nr ew. [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą na [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka [...] z siedzibą w W. Rozpoznając odwołanie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, gdyż Wojewoda nie przytoczył przepisów prawa wskazanych w ustawie z 10 maja 1990 r., nie wyjaśnił powodów ich pominięcia, nie wytłumaczył powodów zastosowania innych przepisów prawa materialnego jako podstawy decyzji oraz nie dokonał ich wykładni. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji tenże jako podstawę prawną wskazał art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (D.U. 1998, poz. 872) oraz art. 10 pkt 3 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym,, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (D.U. nr 45, poz. 497). Zdaniem organu II instancji, Wojewoda odniósł się do stanu z 1 stycznia 1996 r. a nie 27 maja 1990 r. podając przy tym niewłaściwe przepisy prawa materialnego. W istocie organ nie rozpoznał sprawy wg stanu na 27 maja 1990 r. co uniemożliwiło KKU rozpoznanie istoty sprawy. Rozpoznanie sprawy przez KKU w istocie doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem KKU konieczne jest dokonanie oceny spełnienia przez Gminę przesłanek do komunalizacji tj. na dzień 27 maja 1990 r. a więc ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przy uwzględnieniu że komunalizacja następowała z mocy prawa. Ponadto organ I instancji winien sporządzić uzasadnienie decyzji z uwzględnieniem art. 107 § 3 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina M. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 kpa w zw. z art. 127 § 1 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez rozpoznanie odwołania [...]. z siedzibą w W. podczas gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania co oznacza, że organ II instancji powinien umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (D.U. nr 141, poz. 692 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie zasadzające się na błędnym uznaniu, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji winien stanowić art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. podczas gdy z wniosku Prezydenta Miasta M. wprost wynika, iż nabycie mienia komunalnego nie ma nastąpić w trybie tej ostatniej ustawy ale w trybie ustawy wcześniejszej. Wniesiono o uwzględnienie sprzeciwu, uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego i zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.2019.2325), dalej "ppsa", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 kpa jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia organu II instancji powodem uchylenia decyzji przez organ II instancji było stwierdzenie naruszenia art. 107 § 3 kpa i niemożność rozpoznania przez organ II instancji sprawy, w kontekście możliwości naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, z uwagi na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Tej ostatniej przesłance zaprzecza skarżąca gmina. Sąd dokonując pod tym kątem kontroli decyzji organu II instancji, przyjął, za tym organem, że w sprawie komunalizacji zastosowanie mają przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające podczas gdy z wniosku o wszczęcie postępowania wynikało, że podstawę nabycia prawa przez Skarżącą mają stanowić przepisy ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Racją ma Skarżący, że organ rozpoznając wniosek o wszczęcie postępowania nie może w sposób dowolny dokonywać jego interpretacji gdyż o tym czego domaga się strona inicjująca postępowanie administracyjne decyduje sama strona. Rozpoznanie sprawy w kontekście innych podstaw faktycznych i prawnych niż tego domagała się strona wnioskująca nie jest zgodną z zasadą skargowości i zasadą II instancyjności postępowania rozumianą jako zasadę rozpoznania tej samej sprawy przez dwa niezależne organy (art. 15 kpa), na co zresztą zwróciła uwagę KKU. Tym samym Sąd popełnił ten sam błąd który popełniło KKU w zakresie podstawy prawnej żądania. Uchybienie to ma charakter oczywisty i będzie podlegało kontroli w postępowaniu kasacyjnym w trybie art. 179 a Ppsa.