II SA/Gd 743/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr [...] w sprawie uznania za stronę postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2020 r., nr [..], mocą którego poinformowano skarżącą, że nie przysługuje jej status strony w postępowaniu w sprawie przebudowy części budynku mieszkalno–usługowego przy ul. K. w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na odrzucenie, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 oraz z 2019 r., poz. 60, 730, 1133 i 2196) – zwanej dalej k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r., poz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r., poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego a zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie przez skarżącą pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2020 r., nr [...], mocą którego poinformowano skarżącą, że nie przysługuje jej status strony w postępowaniu w sprawie przebudowy części budynku mieszkalno–usługowego przy ul. K. w S., nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a. a ponadto żaden przepis ustaw szczególnych nie przewiduje jego sądowej kontroli. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że przepisy k.p.a. nie dają podstawy do tego, aby o statusie strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym organ mógł orzekać odrębnym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4256/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązku takiego nie można wyprowadzić z art. 28 k.p.a., ani z jakiegokolwiek innego przepisu k.p.a., który jedynie w przypadku organizacji społecznych przewidział możliwość wydania postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 k.p.a.). Także przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy do wydania takiego postanowienia, gdyż odnosi się do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego a wniosek o dopuszczenie do udziału w już toczącym się postępowaniu odrębnego postępowania nie wszczyna. Uznać zatem należy, że organ administracji nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie osoby fizycznej do postępowania nie wymaga żadnej procesowej formy, która podlegałaby kontroli sądowej (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 616/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, iż kwestia statusu strony podlega rozstrzygnięciu - z uwagi na swój incydentalny (wpadkowy) charakter - w drodze niezaskarżalnego postanowienia (art. 123 k.p.a.) (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1516/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak, nawet przy przyjęciu, że tego typu rozstrzygnięcie przybierze z mocy art. 123 k.p.a. formę postanowienia to nie jest do zaakceptowania stanowisko, w myśl którego, na tego typu postanowienie przysługuje zażalenie (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4256/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 141 § 1 k.p.a. jest jednoznaczny i zawęża możliwość złożenia przez stronę postępowania zażalenia jedynie do tych sytuacji, gdy kodeks tak wyraźnie stanowi. Uprawnienia dla zaskarżenia zażaleniem takiego postanowienia k.p.a. nie przewiduje zaś. Zatem ocena statusu podmiotu, który wnioskuje o dopuszczenie go do toczącego się postępowania jako strony postępowania administracyjnego, winna być przez organ dokonana i wyrażona w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4256/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, skoro przepisy k.p.a. nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną, czy nie, to skarga wniesiona na rozstrzygnięcie (niezależnie od jego formy) w tym przedmiocie podlega odrzuceniu (zob. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 89/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Ustalenia w tej kwestii mogą mieć miejsce dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2543/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że osoba której organ prowadzący postępowanie odmówił przymiotu strony w postępowaniu, a posiada ona interes prawny w sprawie, ma możliwość zaskarżenia wydanej w tej sprawie decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy uzna odwołanie za niedopuszczalne lub umorzy postępowanie odwoławcze, z tego powodu, że odwołanie wniósł podmiot, który nie jest stroną, rozstrzygnięcie w tym zakresie, może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego, co stanowi gwarancję praw strony. Ponadto podmiot, który bezpodstawnie został pominięty w postępowaniu, choć służył mu przymiot strony, może realizować swe uprawnienia w przypadku wydania ostatecznej decyzji bez jego udziału w postępowaniu administracyjnym w drodze żądania wznowienia postępowania na zasadach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. II OSK 323/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.