IV SAB/Wr 443/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S w W. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy R. do załatwienia wniosku o informację publiczną z dnia 9 sierpnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia S w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Stowarzyszenie S. w W. (dalej jako strona lub skarżąca) w dniu 22 października 2021 r. – za pośrednictwem platformy e-PUAP – wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Wójta Gminy Rudna (dalej jako organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona podała, że w dniu 9 sierpnia 2021 r. (data prezentaty urzędu gminy) przesłała organowi wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie realizacji czterech umów zawartych z dwoma radnymi Rady Powiatu L. Wniosek ten obejmował szereg pytań odnoszących się do podania konkretnych terminów realizacji usług w poszczególnych miesiącach 2019 r. i 2022 r., a także żądanie udokumentowania wykonania umów poprzez przedłożenie rachunków oraz ewentualnych aneksów. Dalej skarżąca wskazała, że organ w udzielonej przez siebie odpowiedzi z dnia 23 sierpnia 2021 r., nr SOA.1431.79.2021, zawiadomił ją, że zawnioskowane dane nie mają charakteru informacji publicznych. Takim walorem odznaczają się bowiem jedynie umowy finansowane ze środków publicznych, które są jawne, a w związku z tym podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.). Natomiast dane związane z samą realizacją tych umów, na temat np. terminowego i zgodnego z umową wykonania prac, nie są jawne i nie podlegają udzieleniu na zasadach określonych przywołaną ustawą. W ocenie skarżącej takie stanowisko organu pozostaje błędne, gdyż zawnioskowane informacje bez wątpienia dotyczyły majątku publicznego, a ich pozyskanie pozwalało na ustalenie, czy środki publiczne zostały wydatkowane w sposób racjonalny i gospodarny. Ograniczenie możliwości społecznej kontroli tego rodzaju działalności, zwłaszcza w odniesieniu do wspólnoty samorządowej, na rzecz i ze środków której zawarte umowy miały być zrealizowane, nie znajdowało uzasadnienia w przepisach rangi konstytucyjnej i stanowiło naruszenie prawa do informacji, w szczególności art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego, że organ nie dochował nałożonych na niego terminów udostępnienia informacji publicznej, skarżąca wniosła o stwierdzenie jego bezczynności, zobowiązanie go do rozpoznania przedmiotowego wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako spóźnionej, względnie oddalenie jako bezzasadnej. Argumentując pierwszy wniosek organ zważył, że skarga winna zostać złożona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie, co w niniejszej sprawie zostało uchybione. Odnosząc się zaś do drugiego wniosku procesowego organ stwierdził, że żądane przez stronę skarżącą informacje pozbawione były waloru publicznego. Dokumenty z etapu realizacji umów nie mieszczą się bowiem – zdaniem organu – w ramach kategorii spraw publicznych, gdyż mają one charakter roboczy i pomocniczy. Stanowią one zatem tzw. dokumenty wewnętrzne, które nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nadto organ zauważył, że radni powiatowi, z którymi zawarto umowy, występowali w ramach tego stosunku prawnego jako osoby prywatne, nie zaś jako reprezentanci bądź pracownicy samorządowi. Nie było zatem podstaw do udzielenia stronie szczegółowych informacji na temat realizowanych przez nich umów, w których posiadaniu zresztą skarżąca pozostawała. Złożony przez nią wniosek zmierzał zatem do zaspokojenia przez nią interesu indywidualnego, co nie może podlegać ochronie wynikającej z u.d.i.p. Opisana na wstępie skarga wraz z odpowiedzią organu została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 743/21, a następnie jeszcze (omyłkowo) pod sygn. akt II SAB/Wa 759/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po zakreśleniu ostatniej z wymienionych spraw, postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r. sprawę o sygn. akt II SAB/Wa 743/21 przekazał według właściwości do tut. Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13, oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do podniesionych przez organ kwestii formalnych należy stwierdzić, że wywiedziona w niniejszej sprawie skarga była dopuszczalna i należało przyjąć ją do merytorycznego rozpoznania. Wniesienie wybranego przez stronę środka prawnego w postaci skargi na bezczynność nie zostało bowiem obwarowane żadnym terminem. Potwierdza to treść art. 53 § 2b u.p.p.s.a. stanowiącego, że skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ten ostatni warunek nie ma jednak zastosowania w odniesieniu do postępowań z zakresu dostępu do informacji publicznych, albowiem reguły jego prowadzenia (poza pewnymi wyjątkami dotyczącymi decyzji) nie odbywają się według zasad określonych w k.p.a., w ramach którego uregulowana została również instytucja ponaglenia. Oznacza to zatem, że strona może wnieść skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w dowolnym momencie (o ile oczywiście nadal trwa stan bezczynności) i nie jest w tym zakresie związana żadnymi terminami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 86/21, oraz z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4287/18). Podobnie bezzasadna okazała się analogia wskazana przez organ w stosunku do sprawy toczącej się przed tut. Sądem pod sygn. akt IV SA/Wr 505/21. Przedmiotem zaskarżenia w jej ramach nie była bowiem bezczynność organu, lecz pismo informacyjne wystosowane do wnioskodawcy, co okazało się być niedopuszczalne w świetle kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 u.p.p.s.a. Przechodząc do podstaw prawnych wyrokowania zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2232) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – był zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wątpliwości budził jednak fakt, czy oczekiwane przez stronę informacje miały właśnie taki charakter, a następnie czy organ udzielił stronie prawidłowej odpowiedzi. Zdaniem Sądu, zawnioskowane przez skarżącą dane na temat wykonania i ewentualnej zmiany (aneksów) postanowień umów zawartych przez organ stanowiły informację publiczną i podlegały udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że informacje o konkretnych terminach realizacji usług finansowanych ze środków publicznych, aneksy umów i dokumenty księgowe (faktury, rachunki) wytworzone w związku z wydatkowaniem środków pochodzących z majątku komunalnego, stanowią informacje publiczne wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p., do których udostępnienia zobowiązany jest organ je posiadający, niezależnie od tego czy sam jest ich autorem, czy też zostały mu one przekazane przez inne podmioty. Nie jest również istotne, czy te podmioty pełniły określone funkcje publiczne (np. radnych), czy też występowały wyłącznie we własnym imieniu i działały na własną rzecz. Elementem łączącym te kwestie pozostaje bowiem zawsze fakt gospodarowania majątkiem komunalnym. W związku z czym informacje odnoszące się do istotnych aspektów realizacji poszczególnych umów na rzecz gminnej wspólnoty samorządowej nie mogą zostać pozbawione waloru publicznego. Uniemożliwiałoby to społeczną kontrolę wydatkowania środków komunalnych, na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca. Takiego zainteresowania nie można zatem utożsamiać z działaniem w sprawie własnej i należy je traktować w szerszym kontekście prawa do informacji. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że skarżąca dysponowała już umowami zawartymi przez organ. Przedmiotem jej wniosku nie były wszak same umowy, lecz dane świadczące o ich wykonaniu, co stanowiło komplementarne dopełnienie badanego przez skarżącą zagadnienia. Nie można zgodzić się z organem również względem podniesionego argumentu o wewnętrznym charakterze zawnioskowanych danych. Pojęcie tzw. dokumentu wewnętrznego, który sam w sobie nie stanowi informacji publicznej, odnosi się przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są skierowane na zewnątrz. Służą one bowiem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu podglądów i stanowisk oraz mogą określać zasady działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2337/15, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/15, z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1163/15, oraz z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1561/18). W niniejszej zaś sprawie wnioskiem strony nie zostały objęte informacje mające na celu przygotowanie umów, czy też uzgodnienia dokonywane w trakcie ich realizacji, lecz konkretne i obiektywne fakty (terminy realizacji, aneksy) przekładające się bezpośrednio na finalne rozliczenie umów i wypłacenie środków pieniężnych w określonej, uzależnionej od tych faktów wysokości. Zawnioskowane dane nie mogły zostać zatem postrzegane jako tzw. dokumenty wewnętrzne. W konsekwencji należało stwierdzić, że organ nie rozpoznał wniosku strony skarżącej z dnia 9 sierpnia 2021 r., gdyż w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., żądanych informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny, prawem przewidziany sposób. Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie zlekceważył wniosku strony skarżącej, lecz ustosunkował się względem niego w rozsądnym terminie. Na dalszym zaś etapie postępowania pozostawał on w błędnym przekonaniu co do prawidłowości swojego działania. Nie można było zatem uznać, że zwłoka organu nosiła znamiona świadomego i celowego naruszenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony. Stąd też należało uznać, że organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r., która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 zł), podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a.