I SA/Wa 1051/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem złożonym w dniu [...] listopada 2019 r. M. S. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią: A. S., ur. [...].07.1933 r., posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe, której ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od - [...].01.2007 r. W trakcie wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2019 r. ustalono, że M. S. zamieszkuje w tym samym domu co babcia i sprawuje nad nią opiekę. A. S. jest osobą bardzo schorowaną i cierpi na wiele schorzeń, nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i ze względu na stan zdrowia wymaga stałej opieki i wsparcia innych osób. M. S. oświadczyła, że z dniem [...].01.2017 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i ziemię obrabia jej szwagier M. C.. Organ I instancji ustalił, że A. S. ma czworo dzieci. Dwoje dzieci przebywa na rencie i emeryturze a pozostałych dwoje pracuje zawodowo. Razem z A. S. zamieszkuje jej syn K., który przebywa na rencie z tytułu niezdolności do pracy i ze względów zdrowotnych nie może sprawować opieki nad matką. Dwie córki mieszkają w [...], jedna zaś mieszka w [...]. Wójt Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2020 r. wydał decyzję administracyjną nr [...], którą odmówił M. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt. 4, na osobę: S. A., ur. [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Warunek ten w przedmiotowym przypadku nie został spełniony i w związku z powyższym organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 111). Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium stwierdziło, że argumentacja organu I instancji co do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest zupełnie błędna i wskazało, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (patrz: OTK-A 2014/9/104). Wyrok ten, jako zakresowy, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej. Zatem, skoro w świetle powyższego art. 17 ust. 1b ustawy utracił moc prawną w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to data powstania niepełnosprawności A. S. nie może stanowić przeszkody do przyznania prawa do tego świadczenia. Kluczową natomiast kwestią dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest to, czy odwołująca mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. czy odwołująca jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Badając czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć zdaniem Kolegium na uwadze treść art. 17 ust. 1a powołanej ustawy, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a cyt. ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższą argumentację podzieliło również Kolegium, jednak pod warunkiem (zawsze przyjmowanym w tego typu sprawach), że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem. Z ustaleń organu I instancji dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że babcia M. S. ma czworo dzieci, które niewątpliwie zobowiązane są do alimentacji przed odwołującą. Powyższe oznacza to, że zaistniałyby przesłanki do przyznania odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby dzieci A. S. nie były w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także o brak możliwości dostarczania przez nie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Zatem taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie przez dzieci A. S. orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie nie można automatycznie wykluczać wnuczki A. S. z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której jej dzieci nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też przebywanie za granicą, które uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Natomiast okolicznością wykluczającą dzieci z wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodziców nie jest fakt zamieszkiwania dzieci poza miejscem zamieszkania rodzica, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, ani też wykonywanie pracy zarobkowej. W sprawie niniejszej w ocenie organu odwoławczego nie zaistniały okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny odwołującej względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci. To bowiem dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skoro odwołująca nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie może ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad nią. Kolegium podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie rzeczą pewną jest to że babcia odwołującej ma czworo dzieci i z obowiązku alimentacyjnego wobec matki, która ich wychowała nie zwalnia to, że mieszkają one w pewnej odległości od matki, ani to że wykonują pracę zarobkową. Sytuacji w sprawie w żadnym stopniu nie zmienia to, że syn K. ma ustalone prawo do renty, ponieważ A. S. ma jeszcze trzy córki, z których co najmniej dwie wykonują pracę zarobkową, a wykonywanie pracy zarobkowej nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego. Szlachetne jest to, że odwołująca jako wnuczka czując moralny obowiązek przejęła na siebie opiekę nad babcią, jednak nie można zgodzić się z tym, że tym samym odwołująca zwolniła dzieci swojej babci z obowiązku opieki. Z pewnością dzieci, które nie zajmują się swoją matką, w pierwszej kolejności oceniane są w sferze moralności tych osób, ale również sfera prawna nie jest w takim przypadku obojętna. Jeżeli odwołująca, a w zasadzie jej babcia uważają, że dzieci babci odwołującej nie wywiązują się z obowiązku alimentacji, a jest to niezbędne, to mogą podjąć odpowiednią drogę prawną. Analogiczne stanowisko w podobnej sprawie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 850/19 (Lex nr 2764546), z którego tezy wynika, że: "Pozbawienie danej osoby władzy rodzicielskiej nad dziećmi mogłoby stanowić okoliczność wykluczenia tych dzieci z wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodziców. Nie jest natomiast taką okolicznością fakt zamieszkiwania dzieci poza miejscem zamieszkania rodzica ani wykonywanie pracy zarobkowej." Uwzględniając przedstawiony powyższej stan faktyczny oraz prawny Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja co do jej rozstrzygnięcia jest zasadna. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S. zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ) poprzez błędną wykładnię polegającą na: - pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy, - przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, A. S. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna babcia A. S. ma dzieci na których - jako spokrewnionych w pierwszym stopniu - spoczywa obowiązek opieki nad matką, - uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny dzieci względem wymagającej opieki matki bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co w konsekwencji prowadzi do błędnej konstatacji, iż w sytuacji skarżącej nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.) obowiązek alimentacyjny względem babci, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, - nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy u.o.ś.r. pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego, 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą - wywiad środowiskowy jako potwierdzenie, oraz realnych możliwości sprawowania przez dzieci babci tj. K. S., M. J.(1), Z. B., M. J.(2), opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia babci A. S., a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób negatywny, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w nie wyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na sformułowaną w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przeszkodę polegającą na tym, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła wnuczka osoby niepełnosprawnej w sytuacji, gdy osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności nie legitymują się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji, co do braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia na rzecz skarżącej - wnuczki osoby niepełnosprawnej, w sytuacji gdy osoby zobowiązane alimentacyjnie w pierwszej kolejności – dzieci nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki( por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 roku, I OSK 3804/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2017 roku, IV SA/Wr 88/17). Przepis art. 17 ust.1a pkt 2 ustawy określa obiektywne przypadki, w których zstępni nie mogliby sprawować opieki. Z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że dzieci A. S. nie mają orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Syn K. S. zamieszkuje z matką, ma ustalone prawo do renty, córka M. S. zamieszkuje w [...], ale jak podnosi w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2019 r. dzieląca ją odległość od miejsca zamieszkania matki uniemożliwia jej zapewnienie opieki matce, córka M. J. zamieszkuje również w [...] wraz z mężem oraz dwoma dorosłymi synami i ze względu na wyjazdy męża prowadzącego działalność gospodarczą oraz jej częste dojazdy do pracy w [...] nie jest w stanie zapewnić mamie odpowiedniej opieki (oświadczenie z [...] grudnia 2019 r.), córka Z. B. zamieszkuje w [...], ma ustalone prawo do emerytury i nadal pracuje, w związku z czym nie jest w stanie zaopiekować się matką (oświadczenie z [...] grudnia 2019 r.) Powyższe okoliczności nie mogą, zdaniem Sądu, stanowić podstawy, iż osoby te nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawną matką. Tylko bowiem legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest równoznaczne z zaistnieniem sytuacji niemożności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Sąd podziela stanowisko Kolegium przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że fakt zamieszkiwania córek A. S. poza jej miejscem zamieszkania ani wykonywanie pracy zarobkowej nie stanowią okoliczności wykluczających te dzieci z obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Przyczyny podawane w ww. oświadczeniach nie stanowią przyczyn obiektywnych uniemożliwiających sprawowanie opieki nad matką. Podnieść należy, że wyroki sądów administracyjnych powołane w skardze wydane zostały w odmiennych stanach faktycznych, w których osoby zobowiązane do alimentacji w bliższej kolejności nie mogły z przyczyn obiektywnych sprawować opieki nad osobą najbliższą z uwagi np. na stan zdrowia. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego i procesowego nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.