II SA/Wa 1974/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, , Maryla Wiśniewska, Protokolant sekretarz sądowy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "organ" lub "Prezes ZUS") decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm., dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania S. S. (dalej jako "wnioskodawca") renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ww. ustawy jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 62 lat życia wnioskodawca udokumentował tylko 13 lat i 4 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy oraz przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia trybie zwykłym - nie udokumentowano żadnego z tych okresów. Wnioskodawca pierwsze zatrudnienie podjął [...] stycznia 1984 r., tj. w wieku 26 lat. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 1992-1994, 2010-2019 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawca nie wykazał innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miał on wpływu. Prezes ZUS dodatkowo zauważył, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą, lecz nie opłacił składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z tego tytułu za okres od [...] lutego 1999 r. do [...] listopada 2010 r. Nieopłacenie ww. składek w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może pozytywnie wpływać na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ nie są to okoliczności niezależne od woli osoby ubezpieczonej lecz jej świadomy wybór i dokonując takiego wyboru osoba ubezpieczona powinna liczyć się z jego konsekwencjami. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2019 r. wnioskodawca został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy. Nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy. Wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny, nie wskazuje, aby wnioskodawca pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. Podniesiona przez wnioskodawcę okoliczność pozostawania z małżonką w rozdzielności majątkowej, nie zwalnia żony wnioskodawcy z obowiązków wynikających z założenia rodziny. W związku z powyższym w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł wnioskodawca (dalej jako "skarżący") podnosząc, że od prawie 10 lat pozostaje bez środków do życia, będąc na utrzymaniu rodziny. W wyniku wypadku jaki miał miejsce nie z jego winy w 2010 r. doznał ciężkich obrażeń i jest osobą niepełnosprawną. W związku z powyższym nie może podjąć jakiejkolwiek pracy. Zgodnie z opinią biegłych z Uniwersytetu [...] w [...] z [...] października 2013 r. skarżący jest osobą o trwałym kalectwie zaś dysfunkcja kręgosłupa jest znacznego stopnia i wymaga stałego posługiwania się dwiema kulami łokciowymi. Z kolei lekarze orzecznicy orzekając jedynie o częściowej niezdolności skarżącego do pracy pozbawiają go możliwości przyznania świadczenia rentowego. Pomimo zarejestrowania w urzędzie pracy jako osoba niepełnosprawna nie otrzymuje jednak propozycji zatrudnienia bowiem lekarze medycyny pracy wykluczają go ze względów zdrowotnych. Dlatego też prosi Sąd o przychylne rozpatrzenie skargi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 23 września 2019 r. skarżący podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie powołał się na załączony do ww. pisma wydruk dotyczący stopni i rodzajów niepełnosprawności wywodząc, że całkowita niezdolność jest na równi traktowana z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do pracy. Nadto wskazał, że od 2017 r. nie zamieszkuje ze swoją rodziną i nie ma z nią kontaktu. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie procesowym z 16 października 2019 r. pełnomocnik organu, wskazał, że ww. pismo skarżącego stanowi polemikę z otrzymaną odpowiedzią na skargę. Natomiast dołączony przez skarżącego wydruk zatytułowany: "Stopnie i rodzaje niepełnosprawności" zawiera jedynie publicystyczne omówienie przepisów dotyczących stopni i rodzajów niepełnosprawności, a nie dotyczy zdolności do pracy, która jest ustalana w ramach postępowania prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (m.in. art. 12, art. 13, art. 14, art. 57, art. 58 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). W kolejnych pismach procesowych z 16 kwietnia 2020 r. i 22 czerwca 2020 r., skarżący podtrzymując co do zasady swoją dotychczasową argumentację w sprawie wskazał, że nie posiada środków do życia a jego stan zdrowia uległ pogorszeniu, na potwierdzenie czego dołączył kserokopie dokumentacji medycznej (m.in. skierowanie do szpitala, wyniki badań, historia zdrowia i choroby). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwym organem. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa ZUS nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Sąd administracyjny nie ma zaś kompetencji czy możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższe pozostaje bowiem w gestii Prezesa ZUS. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. Przesłanka "szczególnych okoliczności" o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia (v. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, publ. CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za szczególne okoliczności w sprawach z zakresu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się jakieś konkretne zdarzenie lub trwały stan, które mogą powodować niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, czyli wykluczać aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako "K.p.a.") w związku z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W ocenie Sądu, rozstrzygnięciu organu nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Prezes ZUS rozpatrzył wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny. Organ miał podstawę do przyjęcia, że w sprawie nie zachodzą okoliczności szczególne, które uniemożliwiły skarżącemu przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, że na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bowiem, że na przestrzeni 62 lat życia skarżący udokumentował tylko 13 lat i 4 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Co również istotne - w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy oraz przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia trybie zwykłym - skarżący nie udokumentował żadnego z tych okresów. Pierwsze zatrudnienie skarżący podjął [...] stycznia 1984 r., tj. dopiero w wieku 26 lat. Słusznie zauważył organ, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 1992¬1994 oraz 2010-2019 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Skarżący prowadził wprawdzie w okresie od [...] czerwca 1987 r. do [...] lipca 1991 r., od [...] sierpnia 1994 r. do [...] września 1995 r. i od [...] października 1996 r. do [...] listopada 2010 r. działalność gospodarczą, lecz nie opłacił składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z tego tytułu za okres od [...] lutego 1999 r. do [...] listopada 2010 r. Nieopłacenie ww. w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może pozytywnie wpływać na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ nie są to okoliczności niezależne od woli osoby ubezpieczonej lecz jej świadomy wybór i dokonując takiego wyboru osoba ubezpieczona powinna liczyć się z jego konsekwencjami. Jak wynika z akt sprawy, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2019 r. skarżący został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy od [...] maja 2010 r. Nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Częściowa niezdolność do pracy orzeczona od ww. daty nie uniemożliwiała skarżącemu podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Skarżący wprawdzie podnosi, że w wyniku wypadku jaki miał miejsce w 2010 r. doznał ciężkich obrażeń i jest osobą niepełnosprawną, a w związku z tym nie może podjąć jakiejkolwiek pracy. Niemniej jednak, całkowita niezdolność do pracy, oznaczająca niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy w normalnych warunkach winna być potwierdzona stosownym orzeczeniem (patrz wyroki NSA: z 9 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 646/01, LEX nr 121924, z 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02, LEX nr 142310, z 12 maja 2003 r., II SA 16/03, LEX nr 156910 ). Przyznanie renty w drodze wyjątku jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia jest zasadne. Wyjaśnić również należy, że trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Świadczenie o którym mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej dla osób znajdujących się w niedostatku. Sąd nie kwestionuje tego, że sytuacja życiowa i materialna skarżącego jest trudna, niemniej jednak sąd administracyjny jest wyłącznie sądem prawa i jego zadaniem jest kontrola decyzji pod względem jej legalności, to jest wyłącznie zgodności z prawem. W związku z powyższym, zdaniem Sądu wydane przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zostało w wystarczający sposób uzasadnione i nie jest dowolne. Przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko organu co do stanu faktycznego sprawy i oceny jej skutków na gruncie prawnym jest zasadne, znajduje oparcie w obowiązujących w tej materii przepisach prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie stwierdził zaś takiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie wydanej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.