I OSK 1681/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 200/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Dyrektora [...] Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] na decyzję [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie skreślenia z listy uczniów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 200/19 odrzucił skargę Dyrektora [...] Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] (dalej: "skarżący") na decyzję [...] Kuratora Oświaty z [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczniów. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że [...] Kurator Oświaty decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, po rozpatrzeniu odwołania A. W. – przedstawiciela ustawowego D. W., od decyzji dyrektora [...] Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] utrzymującej w całości decyzję w sprawie skreślenia D. W. z listy uczniów wymienionej szkoły, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dyrektor [...] Szkoły Podstawowej im. [...] w W., pismem z 16 stycznia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od ww. decyzji Kuratora z [...] grudnia 2018 r. W odpowiedzi na sprzeciw Kurator wniósł o jego odrzucenie, wskazując w szczególności, że Dyrektor wydając decyzję w sprawie skreślenia ucznia z listy uczniów szkoły nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym, albowiem przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu, gdyż działa on jako podmiot wykonujący przyznane mu na mocy przepisów prawa kompetencje. W związku z tym Kurator stwierdził, że Dyrektorowi Szkoły nie przysługuje sprzeciw od decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych. Uprawnień strony nie nadają takiemu organowi ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie Dyrektor działał w tym postępowaniu jako podmiot wykonujący określone przepisami prawa kompetencje organu administracyjnego, a zatem nie posiadał legitymacji skargowej. W konsekwencji wniesiony przez Dyrektora sprzeciw uznać należy za niedopuszczalny. Na powyższe postanowienie Dyrektor złożył skargę kasacyjną na Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez niezasadne w okolicznościach sprawy zastosowanie tego przepisu, - art. 50 p.p.s.a., przez uznanie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia sprzeciwu od decyzji organu, - art. 64a p.p.s.a., przez uznanie, iż wniesiony sprzeciw jest niedopuszczalny z uwagi na brak legitymacji skargowej. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji nie tylko naruszył powyżej wskazane przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale także uniemożliwił mu wyjaśnienie istotnego zagadnienia prawnego, w jakim zakresie szkoła niepubliczna jest zobowiązana do stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w przypadku skreślenia ucznia z listy uczniów takiej placówki, zgodnie z zapisami Statutu szkoły i przepisami prawa oświatowego. Ponadto Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż skarżący działał w tym postępowaniu jako organ administracji publicznej – nie wskazując jednocześnie podstawy takiego twierdzenia. Pismem z 16 maja 2019 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o przedstawienie zagadnienia prawnego, budzącego poważne wątpliwości prawne, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie ustalenia statusu dyrektora szkoły niepublicznej jako strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Istota rozstrzygnięcia w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Dyrektor [...] Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], uprawniony jest do złożenia sprzeciwu od decyzji [...] Kuratora Oświaty o uchyleniu decyzji o skreśleniu D. W. z listy uczniów. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 tego artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ orzekający w sprawie, niezależnie od tego, w której instancji orzekał, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym - co do zasady - nie dotyczy bowiem jego interesu prawnego. Organ nie działa bowiem jako "nosiciel interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje" (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015 r., s. 303 i powołane tam orzecznictwo). Dotyczy to również innych organów wydających decyzje w zakresie zleconych funkcji administracyjnych. Stroną nie może zatem być organ, który został powołany do wydania decyzji administracyjnych (por. postanowienie NSA z 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82). Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b pkt 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że [...] Szkoła Podstawa im. [...] w [...] jest szkołą niepubliczną w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe, posiadającą uprawnienia szkoły publicznej. Stosownie do art. 36 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe obowiązek szkolny spełnia się przez uczęszczanie do szkoły podstawowej publicznej albo niepublicznej. Wedle art. 172 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe szkoła (niepubliczna) działa na podstawie statutu nadanego przez osobę prowadzącą. Statut szkoły lub placówki powinien określać: organy szkoły lub placówki oraz zakres ich zadań (art. 172 ust. 2 pkt 3 ustawy); prawa i obowiązki pracowników oraz uczniów szkoły lub placówki, w tym przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów szkoły lub placówki, a także tryb składania skarg w przypadku naruszenia praw uczniów (art. 172 ust. 2 pkt 5 ustawy). Zgodnie ze Statutem [...] Szkoły Podstawej im. [...] w [...] § 6 pkt 1 lit. a organem szkoły jest Dyrektor. W § 15 ust. 2 Statutu wskazano, że decyzję o skreśleniu ucznia z listy uczniów Szkoły z powodów dyscyplinarnych, podejmuje Dyrektor Szkoły na podstawie uchwały Rady Pedagogicznej. Uczniowi lub jego rodzicom przysługuje prawo odwołania od decyzji o skreśleniu z listy uczniów, w ciągu 14 dni od daty jej doręczenia, do osoby prowadzącej Szkołę lub do Kuratora Oświaty w Warszawie, za pośrednictwem Dyrektora Szkoły, w trybie określonym przez Kodeks postępowania administracyjnego (§ 15 ust. 4 Statutu). Zwrócić należy uwagę, że kwestia charakteru decyzji o skreśleniu ucznia z listy uczniów szkoły niepublicznej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z 15 paździenika 2010 r., sygn. akt I OSK 1610/10 wskazał, że skreślenie ucznia z listy uczniów szkoły niepublicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej podjętej na podstawie Statutu szkoły. Niewątpliwie bowiem decyzja ma wpływ na realizację obowiązku szkolnego, o którym mowa w art. 36 ust. 8 ustawy Prawo oświaty. Mając zatem na uwadze, że w niniejszej sprawie zgodnie z Statutem Szkoły Dyrektor wydaje akt o skreśleniu ucznia z listy uczniów szkoły, który zgodnie z orzecznictwem sądowym zapada w drodze decyzji administracyjnej, uznać należy, że w tym zakresie Dyrektor wykonuje kompetencje organu administracyjnego. Niewątpliwie bowiem decyzja ta wydana jest w indywidualnej sprawie i odnosi się do realizacji obowiązku ustawowego, tj. obowiązku szkolnego, o którym mowa w art. 36 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe. W tym zakresie Dyrektor realizuje kompetencje Dyrektora Szkoły Publicznej nadane mu art. 68 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący podjął decyzję o skreśleniu D. W. z listy uczniów. Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że Dyrektor nie mógł skutecznie złożyć, na podstawie art. 64a p.p.s.a., sprzeciwu od decyzji wydanej przez [...]Kuratora Oświaty uchylającej jego decyzję. Nie posiada on bowiem interesu do jego złożenia na podstawie art. 50 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący, z uwagi na obowiązki nałożone na niego ustawą Prawo oświatowe, działał bowiem jako organ pierwszej instancji. Okoliczność, iż nie jest organem administracji publicznej nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Uznanie, jak chce tego skarżący, że ma on prawo do skutecznego złożenia skargi albowiem nie reprezentuje szkoły publicznej ale niepubliczną, sprowadzałaby się do nadania szkole niepublicznej większych uprawnień w zakrasie skargowym niż szkole publicznej. Taka sytuacja nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 50 p.p.s.a. oraz art. 64 p.p.s.a. i zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił. Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w piśmie z 16 maja 2019 r. wskazać należy, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się poważnych wątpliwości dotyczących podnoszonych przez stronę zagadnień prawnych, które wymagałyby przedstawienia poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.