I OW 189/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą W. a Starostą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej K. R. umieszczonej w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Starostę P. jako organ właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej K. R. umieszczonej w rodzinie zastępczej. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. Starosta W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej K. R. umieszczonej w rodzinie zastępczej, wskazując Starostę P. jako organ właściwy w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletnia K. R. wraz matką A. S. przyjechały do W. w dniu [...] sierpnia 2017 r. W wyniku interwencji policji w dniu [...] sierpnia 2017 r. matka małoletniej została przewieziona do Regionalnego Szpitala [...] w G. i została umieszczona na oddziale [...]. W zaistniałej sytuacji, K. R. została umieszczona w rodzinie zastępczej zawodowej o charakterze pogotowia rodzinnego na terenie Powiatu W. od dnia [...] sierpnia 2017 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w W. [...] Wydział [...] w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...]). Zgodnie z oświadczeniem A. S. z dnia [...] czerwca 2018 r. ostatnim miejscem jej zameldowania na pobyt czasowy, tj. od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] marca 2014 r. było N., Powiat P. Po tym okresie przebywała pod adresem [...], N. bez zameldowania czasowego. Od listopada 2015 r. do maja 2016 r. przebywała także w W., a we wrześniu 2016 r. wyjechała wraz z córką do Niemiec, gdzie podejmowała pracę dorywczą. Wskazała, że do N. chciała też powrócić po powrocie z zagranicy, bowiem z miastem tym wiązała swoje plany życiowe. Informację tę potwierdził ojciec dziecka E. P. R. zameldowany na pobyt stały w N., wskazując, że matka z jego dzieckiem nie zamieszkują w tym mieście od września 2016 r. i od tego czasu nie miał też z nimi kontaktu. Organ ustalił także, że A. S. w latach 2011-2013 korzystała regularnie z pomocy finansowej z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., a następnie od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. pobierała również świadczenie wychowawcze przyznane jej także przez ten organ. Powołując się na art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 998), organ wnioskujący wskazał, że w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, odpłatność ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, czyli w przedmiotowej sprawie jest to Powiat P. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starosta P. zarzucił, że organem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej K. R. umieszczonej w rodzinie zastępczej jest Starosta W., bowiem w chwili zabezpieczenia dziecka w wyniku interwencji służb socjalnych i Policji, małoletnia wraz z matką zamieszkiwały w W., ul. [...]. W związku z powyższym miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej po raz pierwszy było W., a nie N., w której to miejscowości matka wraz z dzieckiem nie przebywają od września 2016 r. Organ podkreślił, że ustalając miejsce zamieszkania osoby fizycznej na podstawie art. 25 kc należy brać pod uwagę nie tylko zamiar zamieszkiwania, ale również to, czy osoba ta w danym miejscu przebywa. Mając na uwadze, że matka z małoletnią nie przebywają praktycznie od 2015 r. na stałe w miejscowości N., jak również nie kontaktują się z mieszkającym tam ojcem dziecka, a po powrocie z zagranicy A. S. zamieszkała u swojego nowego partnera w W., brak jest podstaw do uznania, że w N. znajduje się jej centrum życiowe. Wskazał ponadto, że w sytuacji niemożności ustalenia powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy jest wówczas powiat ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2 ustawy). Małoletnia K. R. posiada ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały w miejscowości P., ul. [...] od dnia [...] sierpnia 2011 r. do dnia [...] stycznia 2012 r., a zatem w takiej sytuacji to Powiat P. powinien być właściwy w przedmiotowej sprawie. Z tych przyczyn Starosta P. wniósł o wskazanie Starosty W. jako organu właściwego miejscowo do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej K. R. umieszczonej w rodzinie zastępczej, ewentualnie o wezwanie do udziału w niniejszym postępowaniu Starosty P. i wskazanie tego organu jako właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość w ujęciu negatywnym, bowiem żaden z organów nie uznaje się właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej K. R. umieszczonej w rodzinie zastępczej. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy. W pierwszej kolejności ponosi je zatem powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Powołana ustawa nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu należy posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 kc, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Oznacza to, że miejscem pobytu stałego osoby fizycznej jest miejscowość, w której koncentrują się jej czynności życiowe, bez względu na adres zameldowania. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny, tj. przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wewnętrzny, tj. wola, zamiar stałego pobytu. Oba te elementy muszą występować łącznie. Z kolei miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców lub tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 kc). W sytuacji gdy władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego ono stale przebywa. Jeżeli natomiast dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 kc). W przedmiotowej sprawie K. R. została umieszczona, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...], w rodzinie zastępczej zawodowej o charakterze pogotowia rodzinnego na terenie Powiatu W. od dnia [...] sierpnia 2017 r. Małoletnia przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej pozostawała pod opieką matki A. S., a z ojcem nie miała kontaktu od września 2016 r., tj. od czasu wyjazdu wraz z matką z N. do Niemiec. W zaistniałej zatem sytuacji należy w pierwszej kolejności ustalić miejsca zamieszkania matki małoletniej w oparciu o przesłanki z art. 26 § 2 w zw. z art. 25 kc. Bez wątpienia matka małoletniej K. R. bardzo często zmieniała miejsce swojego pobytu i od urodzenia córki w dniu [...] lipca 2011 r. zamieszkiwała w kilku miejscowościach, początkowo w P. z meldunkiem stałym (od dnia [...] kwietnia 2002 r. do dnia [...] stycznia 2012 r.), następnie w N. z meldunkiem czasowym (od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] marca 2014 r.), później mieszkała bez meldunku zarówno w N., jak i w W. (w tym ostatnim mieście od listopada 2015 r. do maja 2016 r.). We wrześniu 2016 r. wyjechała wraz z córką do Niemiec. Po powrocie z zagranicy, jak wynika z akt sprawy, nie wróciła do N., lecz w dniu [...] sierpnia 2017 r. przyjechała do W., a zaledwie 3 dni później została przewieziona do szpitala i umieszczono ją na oddziale [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności przedmiotowej sprawy przemawiają za tym, aby uznać, że przed umieszczeniem K. R. po raz pierwszy w pieczy zastępczej, miejscem zamieszkania jej matki, w rozumieniu art. 25 kc, a w konsekwencji także córki (art. 26 § 2 kc) jest N. W mieście tym przez wiele lat koncentrowały się jej czynności życiowe, pobierała tam świadczenia z pomocy społecznej na córkę i mimo że we wrześniu 2016 r. wyjechała z tego miasta do Niemiec, to jeszcze w miesiącu sierpniu 2017 r. tamtejszy organ wypłacił jej świadczenie wychowawcze na córkę, mimo że w miesiącu tym przyjechała już z córką do W. Powyższe świadczy m.in. o tym, że więź z tym miastem nie została rozerwana, co podkreśliła również A. S., oświadczając w dniu [...] czerwca 2018 r., że po powrocie z Niemiec zamierzała wrócić do N., z którym wiązała swoje, jak również córki plany życiowe. Nie jest jednak wiadome, dlaczego, mimo swoich jasnych deklaracji, po powrocie z zagranicy nie wróciła do N. i czy rzeczywiście tak było i czy wpływ na to być może miał jej zły stan zdrowia. Ponadto nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w N. mieszka ojciec K. R. W aktach sprawy brak jest informacji odnośnie jego praw rodzicielskich nad córką. Tym samym, należy uznać, że przed wyjazdem do Niemiec, miejscowością, w której A. S. faktycznie przebywała z zamiarem stałego pobytu było N. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że miasto W. mogłoby stanowić miejsce zamieszkania A. S. w rozumieniu art. 25 kc, bowiem o ile można stwierdzić, że pierwsza z przesłanek z tego przepisu została spełniona, gdyż faktycznie przebywała ona w tej miejscowości w sensie fizycznym przed umieszczeniem jej córki w pieczy zastępczej, o tyle nie można w żaden sposób ustalić, czy będąc tam zaledwie 3 dni, miała ona zamiar stałego pobytu, zwłaszcza mając na uwadze jej zły stan zdrowia. Skoro zatem miejscem zamieszkania małoletniej K. R. przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej było miejsce zamieszkania jej matki, czyli N., to zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy, zobowiązany do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie jej w rodzinie zastępczej jest Starosta P. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.