II OSK 3181/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1003/19 odrzucającego skargę M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania postanawia 1. podjąć zawieszone postępowanie; 2. oddalić skargę kasacyjną; 3. oddalić wniosek uczestnika postępowania R. Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w Z. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1003/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Zarząd [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i ciągu pieszo-jezdnego [...]. Zażalenie na to postanowienie złożyła R. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Z. (inwestor). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie M. nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, albowiem Zarząd [...] wydał postanowienie w pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanym już na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienia NSA z dnia: 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09;10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; 3 kwietnia 2019 r., II OSK 717/19, wyroki NSA z dnia: 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13; 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13). Pogląd ten znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. w pierwszej instancji wydał P., reprezentujący M., w imieniu którego działał Zarząd [...]. Zdaniem Sądu, tym samym M., reprezentowane przez P., utraciło uprawnienie do występowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony. Wnosząc tę skargę nie działało więc jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz występowało jako organ administracji publicznej w stosunkach publiczno-prawnych na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że M. nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania postanowienia do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej M. zaskarżyło powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja bierna do skorzystania ze środka odwoławczego w postaci skargi do sądu administracyjnego w wyniku błędnego przyjęcia, iż P., nie działa jako reprezentujący M., tj. właściciela nieruchomości oraz błędnego uznania, że odwołanie zostało wniesione przez P. (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nie wyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że P., nie działa jako reprezentujący M., tj. właściciela nieruchomości oraz błędne uznanie, iż odwołanie zostało wniesione przez P. (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r. poz. 1202 ze zm., dalej: Prawo budowlane), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że M. reprezentowane przez P. nie może być stroną postępowania administracyjnego, w przypadku gdy organem architektoniczno-budowlanym wydającym postanowienie jest P. wykonujący zadania władcze powiatu przynależne staroście. b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 82 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że P. wykonujący w postępowaniu administracyjnym funkcje starosty jako organ architektoniczno - budowlany nie może zarazem realizować w tymże postępowaniu ochrony interesu M., wynikającego z prawa własności nieruchomości objętej inwestycją, a tym samym oddalenie skargi M. reprezentowanego przez P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r., podczas gdy zachodziły przesłanki do jego merytorycznego rozpatrzenia. c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, (Dz. U. z 2019r. poz. 511) i art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r. poz. 506), które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wykonywanie przez P. zadań władczych powiatu jest tożsame z wykonywaniem przez P. zadań przynależnych gminie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3181/19 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił prowadzone postępowanie do czasu wydania przez rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. II OPS 6/19. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie; sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie. W rozpoznawanej sprawie przyczyną zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym było oczekiwanie na rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, tj. legitymacji procesowej miasta na prawach powiatu ustawowo właściwego do wydania decyzji w sprawie indywidualnej o zatwierdzenie inwestorowi projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy miasto jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja lub nieruchomość należąca do miasta znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwałą z dnia 30 listopada 2020 r. pozostawił przedstawione zagadnienie bez rozpoznania. Uznał, że skoro z mocy art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę wszczętą przed tym dniem i nie zakończoną przed wejściem w życie p.p.s.a., to tym bardziej wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną prawną zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej przed dniem 1 stycznia 2004 r., orzekając w sprawie sądowoadministracyjnej wszczętej po wejściu w życie p.p.s.a.. W konsekwencji wola składu orzekającego sądu administracyjnego, aby nie podzielić stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej przed dniem 1 stycznia 2004 r., nie wymaga zastosowania trybu określonego w art. 269 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że została zakończona sprawa, od wyniku której NSA uzależnił możliwość procedowania w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie zatem z art. art. 128 § 1 pkt 4 w związku z art. 193 i art. 131 p.p.s.a. należało podjąć zawieszone postępowanie, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji postanowienia. Przechodząc do oceny prawnej wniesionej skargi kasacyjnej należało uznać, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 50 § 2 p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak wskazuje się w literaturze, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (patrz: A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 50, Lex/el). Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W rozpoznawanej Z. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i ciągu pieszo-jezdnego [...]. Zażalenie na to postanowienie złożyła R. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Z. (inwestor). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (w sprawach niezastrzeżonych dla wojewody w art. 82 ust. 3 i 4 ustawy). Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. Wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta), jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 718/19, ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. (...) Prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (...). Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w tej uchwale, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Pogląd ten, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, znajduje wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dodać należy, iż do dnia 6 grudnia 1994 r. obowiązywał ogólny przepis art. 27a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy gminy podlegały także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. W takich sprawach sprawę załatwiał wyznaczony organ innej gminy (art. 27a § 2 k.p.a.). Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990). Ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje możliwości takiego wyłączenia organu. Należy więc uznać, że w postępowaniu budowlanym prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty reprezentuje jednocześnie interesy gminy, wydając na jej wniosek decyzję w pierwszej instancji, na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (postanowienia NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 718/19 oraz sygn.. akt II OSK 717/19). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. W rozpoznawanej sprawie M. nie może domagać się ochrony swoich interesów na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Za niezasadnie należało zatem uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji. Oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (pkt 3 sentencji) wynika z tego, że możliwości takiego zwrotu nie przewidują przepisy art. 203-204 p.p.s.a.