II GSK 37/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2114/07 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 września 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2114/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "A." Sp. z o.o. z siedzibą W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2007 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Komendant Rejonowy Policji W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], nałożył na spółkę "A." karę pieniężną w kwocie 15 000 złotych, wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy. Komendant [...]Policji decyzją z dnia [...] października 2007 r., wydaną na skutek odwołania strony, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozów okazjonalnych z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy i w tym zakresie postępowanie umorzył. W pozostałym zakresie utrzymał zaś w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji uznał, iż doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 . o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007, Nr 125 poz. 874 ze zm.). Podczas kontroli drogowej stwierdzono bowiem, że pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony był w taksometr. Stwierdzono również umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Fakty powyższe zostały potwierdzone przez dokumentację w postaci: kserokopii świadectwa legalizacji taksometru fiskalnego, paragonu fiskalnego z kasy współpracującej (zintegrowanej) z taksometrem, zdjęć pojazdu oraz zeznań świadka. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją ich odmienności było ustawowe wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Pozostaje poza sporem, że organy Policji ustaliły naruszenie zakazów określonych w pkt a) i c) art. 18 ust. 5. Według niekwestionowanych przez stronę ustaleń obu organów, dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca spółka posiadała licencję nr 0024104 uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. W ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo oceniły, że licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. W konsekwencji, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 22 Konstytucji sankcjonuje właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O tym, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Powyższe argumenty nie pozwalają zdaniem Sądu pierwszej instancji na uznanie, by postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Zdaniem Sądu, równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przyjęta przez ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. To podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy, bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji. "A.’ Spółka z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 4 pkt. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką; 2) art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu; 3) art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego; 4) art. 92 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna; 5) art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym, poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym; 6) art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym; 7) art. 6a ustawy o Policji poprzez uznanie, iż oznaczenie organu wydającego decyzję w I instancji jako "Komenda Rejonowa Policji" nie ma wpływu na ważność decyzji. II naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż w kontrolowanym pojeździe zainstalowany był taksometr oraz przyjęcie, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem, a drogomierzem –dalmierzem; 2) błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż na dachu samochodu zainstalowane były lampy lub inne urządzenia techniczne; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do spółki "A." sp. z o.o. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy – K. H. K.; 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na spółkę "A." sp. z o.o. nałożono karę nieznaną ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają podstawy kasacyjne, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, o której mowa w § 2 tego przepisu, a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz zarzucie naruszenia przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych. Rozważenia zasadności podstaw kasacyjnych należało rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa procesowego, albowiem ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego możliwa jest wówczas, gdy niewadliwie ustalony został stan faktyczny, niewadliwe proceduralnie było postępowanie administracyjne. W ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. spółka A. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez błędne ustalenia faktyczne polegające na tym, że kontrolowany pojazd był wyposażony w taksometr oraz podświetloną lampę z napisem "E. T. [...]", czym naruszono zakazy określone w art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącej pojazd ten nie posiadał wymienionej lampy, a zamiast taksometru był wyposażony w inne urządzenie tj. drogomierz – dalmierz. Nie było więc podstaw do nałożenia kary pieniężnej na spółkę. Jednakże skarżąca nie sprecyzowała w skardze kasacyjnej, jakie przepisy postępowania sądowoadministracyjnego naruszył Sąd I instancji przy badaniu ustaleń faktycznych organów I i II instancji w tym zakresie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 31 marca 2004 r. sygn. akt OSK 59/04) przyjęto stanowisko, że odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie może być uznane za podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Zatem ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji w kontrolowanym orzeczeniu są wiążące w postępowaniu kasacyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podniesiony w ramach tej samej podstawy kasacyjnej. Jak wywodzi skarżąca Sąd I instancji zobligowany był stwierdzić nieważność obydwu decyzji wydanych przez organy w I i II instancji, gdyż nałożona na spółkę kara pieniężna w kwocie 10 tysięcy złotych nie została przewidziana w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Według skarżącej zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika ze stanu faktycznego w sprawie spółka A. posiadała licencję na wykonywanie przewozu drogowego osób. Nie posiadała natomiast licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W trakcie kontroli drogowej ustalono, że spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób z kierowcą. Uznano, że wykonywanie tego transportu naruszało zakazy: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu lamp i innych urządzeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym. Za tego rodzaju naruszenia ustawodawca w załączniku do wspomnianej ustawy w punkcie 2.9.1 i 2.9.3 przewidział karę pieniężną w wysokości 5 tysięcy złotych za każde z nich. Podstawę prawną do sumowania kar stanowi art. 92 ust. 2 ustawy zgodnie z którym, podczas jednej kontroli drogowej suma kar pieniężnych nałożonych przez organ nie może przekroczyć 15 tysięcy złotych. W rozpoznawanej sprawie Komendant Rejonowy Policji w W. po przeprowadzeniu kontroli i postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń zsumował kary pieniężne za poszczególne naruszenia i w jednej decyzji z dnia 24 sierpnia 2007 r. nałożył na spółkę A. karę w łącznej wysokości stanowiącej sumę kar za poszczególne naruszenia. Nie można zatem stwierdzić, że Komendant Rejonowy Policji wydał decyzję bez podstawy prawnej, gdyż działał zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym. Takiego zarzutu nie można też podnieść w stosunku do decyzji Komendanta [...] Policji. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie zachodziła więc przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do spółki "A." sp. z o.o. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy – K. H. K.. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że w czasie kontroli kierowca przedstawił wypis z licencji nr 0024104 na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydany spółce A. oraz zaświadczenie z dnia 15 lutego 2000 r. wystawione przez tę spółkę potwierdzające spełnienie wymagań, o których mowa w art. 39a ust. 1 pkt 1-5 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto, z protokołu przesłuchania kierowcy – K. K. wynika, że w dniu kontroli był on zatrudniony w spółce "A." na stanowisku kierowcy, jeździł samochodem leasingowanym przez tę spółkę, przez nią oznakowanym i wyposażonym. Zeznał on do protokołu, że przewozy osób wykonywał on na rzecz "A." i spółka ta wypłacała mu wynagrodzenie. W związku z powyższym nie można było uznać, aby decyzje zostały skierowane do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym. Otóż według skarżącej definicja przewozu okazjonalnego zawarta art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym obejmuje także przedsiębiorców posiadających licencję na taksówkę. Rozważania w tej kwestii przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadzają się właściwie do tezy, że w pojęciu "przewozu okazjonalnego" mieści się przewóz osób taksówką. Należy przypomnieć, że spółka A. w dniu kontroli posiadała licencję na przewóz drogowy osób, a nie na transport drogowy taksówką. Zarzut ten jest więc chybiony, gdyż odnosi się do innego stanu faktycznego, podobnie jak zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 6 ustawy, który dotyczy licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z treścią tego przepisu przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W świetle art. 18 ust. 5 możliwe jest wykonywanie transportu okazjonalnego przez podmiot posiadający licencję na transport drogowy osób tylko w sytuacji, gdy pojazd nie zawiera zakazanych oznakowań i wyposażenia określonych w tym przepisie, a nadto nie jest to przewóz regularny, przewóz regularny specjalny lub przewóz wahadłowy (art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym). Jak wynika z przyjętych ustaleń faktycznych w sprawie, kontrolowany pojazd był wyposażony w taksometr i tablicę podświetlaną, wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że doszło do naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym. Chybiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6a ustawy o Policji poprzez uznanie, iż organ, który wydał decyzję w I instancji określony jako "Komenda Rejonowa Policji" jest organem upoważnionym do wydawania decyzji zgodnie z tymże przepisem. Zgodnie z art. 6a ust. 1 tej ustawy w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym na obszarze W. jest komendant rejonowy Policji, zaś w świetle art. 6a ust. 2 pkt 1a organem wyższego stopnia jest Komendant [...] Policji. Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji został opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą organ administracji. W niniejszej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja pierwszoinstancyjna (mimo mylącego oznaczenia w pierwszej rubryce na stronie pierwszej) została wydana przez Komendanta Rejonowego Policji, a zatem, wbrew zarzutowi skargi, przez organ właściwy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.