I OSK 67/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 77/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania ponaglenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Pismem z [...] marca 2021 r. K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu ponaglenia z [...] grudnia 2020 r. na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę zajętą pod drogę publiczną. Postanowieniem z 28 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił powyższą skargę jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie wydawane na skutek wniesienia ponaglenia nie jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Nie jest to także postanowienie rozstrzygające sprawę co do jej istoty ani postanowienie kończący postępowanie w sprawie. Zdaniem Sądu powoduje to, że skarga do sądu administracyjnego na takie postanowienie jest niedopuszczalna. W konsekwencji powyższego bezczynność organu w tym zakresie również nie podlega właściwości sądu administracyjnego, a skarga wniesiona do sądu administracyjnego w tym zakresie podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa i art. 3 § 2 pkt 9 ppsa przez błędne odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, co było wynikiem nieprawidłowego przyjęcia, że zakres kontroli działalności administracyjnej sprawowanej przez sądy administracyjne w sprawach ze skarg na bezczynność został określony wyłącznie w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, gdy tymczasem zakres kontroli działalności administracyjnej sprawowanej przez sądy administracyjne w sprawach ze skarg na bezczynność został określony również w art. 3 § 2 pkt 9 ppsa i przedmiotowa sprawa podlega pod dyspozycję tego przepisu, co oznacza, że skarga jest dopuszczalna i winna podlegać rozpoznaniu; 2) art. 3 § 2 pkt 9 ppsa w zw. z art. 37 § 5 kpa przez jego niezastosowanie, co było wynikiem błędnego przyjęcia, że zakres kontroli działalności administracyjnej sprawowanej przez sądy administracyjne w sprawach ze skarg na bezczynność został określony wyłącznie w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, gdy tymczasem zakres kontroli działalności administracyjnej sprawowanej przez sądy administracyjne w sprawach ze skarg na bezczynność został określony również w art. 3 § 2 pkt 9 ppsa i przedmiotowa sprawa podlega pod dyspozycję tego przepisu, bowiem na bezczynność organu, który w terminie nie rozpoznaje ponaglenia, dla którego ustawodawca ustanowił w art. 37 § 5 kpa ściśle określony termin – a więc w istocie sprawia, że wniesione ponaglenie pozostaje bez rozpoznania – służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ppsa; 3) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 ppsa i art. 37 § 5 kpa przez ich nieprawidłowe niezastosowanie, gdy tymczasem prawidłowe uznanie skargi jako dopuszczalnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ppsa w zw. z art. 37 § 5 kpa prowadziłoby do rozpoznania skargi i orzeczenia przez sąd w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy bezczynność organu w rozpatrzeniu ponaglenia złożonego w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy wskazać, że na skutek wniesienia ponaglenia organ pozostający w bezczynności lub prowadzący postępowanie w sposób przewlekły jest zobowiązany wydać postanowienie w tej sprawie, o czym stanowi art. 37 § 6 kpa. Oznacza to, że analiza dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu postanowienia, o którym mowa w przywołanym przepisie musi odbywać się przez pryzmat art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Zgodnie z tym przepisem zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postanowienie, o którym mowa w art. 37 § 6 kpa, nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, nie kończy postępowania w sprawie i nie przysługuje na nie zażalenie, co powoduje, że w stosunku do takiego aktu nie przysługuje skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 3177/14, czy z 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 811/19). Jednocześnie należy uznać, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do uznania, że niewydanie w ustawowym terminie postanowienia, o którym mowa w art. 37 § 6 kpa, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ppsa. Analiza tego przepisu wskazuje bowiem, że ma on stanowić podstawę do zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez podmioty niebędące organami administracji publicznej sensu stricto, których działalność mieści się w zakresie "działalności administracji publicznej", tj. organów administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym (por. komentarz do art. 3 ppsa, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lex On-line, teza 105), podczas gdy złożona skarga dotyczy postępowania organu administracji publicznej w sensie podmiotowym. Ponadto należy zauważyć, że z zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa wyłączone zostały inne niż wymienione w pkt 1-3 tej ustawy akty lub czynności wydane na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezasadne byłoby zatem dopuszczenie na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ppsa złożenia skargi do sądu administracyjnego w odniesieniu do kategorii wyłączonej z takiej możliwości na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Wykładnia taka dokonana na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ppsa prowadziłaby bowiem do pominięcia w toku rekonstruowania treści normy prawnej części art. 3 § 2 pkt 8, co jest niedopuszczalne w związku z podstawowymi dyrektywami wykładni powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W świetle powyższych wywodów w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę jako niedopuszczalną dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa orzekł jak w postanowieniu.