VII SA/Wa 1344/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. T.-C. i B. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażaleń M T-C i B C na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 23 listopada 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo M T-C, uzupełnione następnie pismem z 8 grudnia 2020 r., w których wraz z mężem – B C wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...]. W decyzji tej Prezydent Miasta [...] stwierdził, że jego własne rozstrzygnięcie z [...] maja 2014 r., nr [...], zatwierdzające projekt budowlany i udzielające [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, gazową oraz lokalną kanalizacją sanitarną z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, na działce nr ew. [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w [...] – zostało wydane z naruszeniem prawa i brak jest podstaw do jego uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Rozpatrując powyższy wniosek Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] ze względu na fakt, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Zażalenie w niniejszej sprawie złożyli wnioskodawcy – M T-C i B C, podnosząc brak uwzględnienia przez organ I instancji szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawie. Po jego przeanalizowaniu GINB postanowieniem z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że właściwy organ administracji rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu będącego stroną w sprawie. Określając czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu organy stosują dyspozycję art. 28 k.p.a., zaś w sprawach udzielenia pozwolenia na budowę również art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten ogranicza krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości. Równocześnie jak podkreślił GINB, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, stąd zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, brak jest przesłanek do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego. Oceniając realia niniejszej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Swój interes prawny wywodzą zaś z tytułu posiadania przez nich prawa współwłasności działki nr ew. [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...]. Biorąc pod uwagę powyższą okoliczność GINB wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany – rys. nr 1) wynika, że sporny budynek mieszkalny o wysokości w kalenicy 9,79 m, usytuowany na działce nr ew. [...] jest oddalony od granicy działki nr ew. [...] o 6,8 m. Stąd też obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swoim zakresem działki nr ew. [...]. Ponadto, zdaniem GINB już w momencie składania podania przez wnioskodawców brak interesu prawnego był oczywisty. Kwestia ta była już bowiem oceniana zarówno przez Wojewodę [...], GINB, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., Nr [...], umorzył, po wszczęciu na wniosek M T-C i B C, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., Nr [...], odmawiając przyznania legitymacji procesowej wnioskodawcom. GINB decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję tego organu, zaś Sąd prawomocnym wyrokiem z 25 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 599/19, oddalił skargi na powyższą decyzję. W omawianym postępowaniu obszar oddziaływania odnosił się do tej samej inwestycji co w niniejszej sprawie. Wnioskodawcy nie wskazali zaś żadnych nowych okoliczności, które mogłyby determinować kwestie przyznania im statusu strony w postępowaniu w sprawie spornego pozwolenia na budowę. Co więcej, w dniu wszczęcia postępowania przed organem wojewódzkim, zakończonym decyzją z [...] listopada 2018 r., obowiązywała definicja obszaru odziaływania wskazana w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu, gdzie przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu - w tym zabudowy - tego terenu. Natomiast zgodnie z obowiązującym obecnie oraz w dacie złożenia wniosku brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zmiana tego przepisu zawęziła zatem obszar oddziaływania jedyne do występujących ograniczeń w zabudowie terenu. Odpowiadając na pozostałe zarzuty sformułowane w zażaleniu GINB uznał bezzasadność powoływania się przez wnioskodawców na wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 276/16, gdyż przesądzenie w tej konkretnej sprawie o konieczności wszczęcia postępowania celem ustalenia legitymacji wnioskodawców, nie świadczy o konieczności wszczęcia postępowania również w tej sprawie. Również pozostałe wyroki powoływane przez wnioskodawców pozostają, zdaniem GINB, bez wpływu na wydania rozstrzygnięcie gdyż dotyczą kwestii niemających związku z legitymacją procesową wnioskodawców. Na zakończenie swoich rozważań organ odwoławczy podkreślił, że merytoryczne zarzuty sformułowane w zażaleniu nie były brane pod uwagę przy wydaniu decyzji, bowiem weryfikacja decyzji pod kątem jej zgodności z prawem może nastąpić wyłącznie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego co do istoty sprawy. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M T-C i B C, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skarżący powielili zarzuty prezentowane w zażaleniu. Podnieśli, że organy nadzoru budowlanego działające w niniejszej sprawie nie wykonują prawomocnych wyroków sądów administracyjnych. Żaden z organów działających w niniejszej sprawie nie wdrożył bowiem postępowania w celu unieważnienia wszystkich pozwoleń na budowę obiektów wybudowanych na działkach powstałych w wyniku podziału działki nr ew. [...], obręb [...] w [...]. Nie wydane zostały również decyzje o nakazach rozbiórki i doprowadzenia terenu do stanu poprzedniego, co narusza art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021r.Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z[...] lutego 2019 r., stwierdzającej, we wznowionym postępowaniu ( art. 151 § 2 k.p.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 146 § 2 k.p.a.), że jego decyzja z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielające [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, gazową oraz lokalną kanalizacją sanitarną z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, na działce nr ew. [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w [...] – została wydana z naruszeniem prawa ale brak jest podstaw do jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Jednocześnie w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym powyższa regulacja - w zakresie w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy wniosek został wniesiony przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z treści żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie (por. wyroki NSA z: 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04, LEX nr 190574; z 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119; z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08, LEX nr 571791; z 10 marca 2010 r., II GSK 433/09, LEX nr 596817; z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, LEX nr 1219017). Oznacza to więc, że odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. jest możliwa w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Równocześnie podkreśla się, że z "oczywistością" okoliczności warunkującej odmowę wszczęcia postępowania organ administracji publicznej powinien mieć do czynienia już na etapie podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, bądź po dokonaniu jednostkowych i prostych czynności. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, bowiem przymiot strony wnioskodawców w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014r. o pozwoleniu na budowę był już przedmiotem kontroli organów, a przede wszystkim Sądu, który w sprawie VII SA/Wa 599/19, oddalając skargę na decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014r., potwierdził, że skarżący M T-C i B C, nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu. Nie budzi wątpliwości Sądu , że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że krąg podmiotów ustalany w sprawie o pozwolenie na budowę jest tożsamy z kręgiem biorącym udział we wznowionym postepowaniu o to samo pozwolenie na budowę, a co za tym idzie poczynione przez Sąd rozważania w tym zakresie pozostają aktualne dla niniejszej sprawy. Ponadto należy wyjaśnić, że ocena czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zapadłej we wznowionym postepowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, zasadniczo następuje na podstawie art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jednocześnie słusznie organ zwrócił uwagę na bardziej restrykcyjne brzmienie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wprowadzone w dniu 19 września 2020 r. nowelizacją ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.,) – ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu– należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Trzeba bowiem pamiętać, że przymiot strony bada się według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności ( vide wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020r., II OSK 682/18), a ten w sprawie niniejszej został wniesiony w dniu 23 listopada 2020r.i uzupełniony 8 grudnia 2020r., a więc po wejściu w życie omawianej wyżej nowelizacji. Jak wynika z niezmiennych ustaleń Sądu w sprawie VII SA/Wa 2576/17, skarżący są współwłaścicielami działki nr ew. [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...]. Sąd wskazał, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014r., usytuowanie budynku na działce [...] zostało przewidziane w odległości 6,8 m od granicy działki skarżących. Zasadnie zatem przyjęto, w oparciu o projekt zagospodarowania terenu i projekt budowlany, że takie usytuowanie budynku mieszkalnego o wysokości 9,79 m nie wpłynie na jakiekolwiek ograniczenie zabudowy i zagospodarowania działki skarżących. Nie ma tez wpływu na zacienianie czy przesłanianie już istniejącego budynku na działce skarżących. Nadto w uzasadnieniu prawomocnego wyroku w sprawie VII SA/Wa 599/19 stwierdzono, że "Projekt sporządzono w oparciu o dokumentację geotechniczną w której stwierdzono występowanie na całym terenie wody gruntowej o ciągłym poziomie na głębokości 0,3 m do 1,4 m poniżej poziomu terenu. W okresach długotrwałych opadów poziom wody może ulec podniesieniu o około 0,5 m. Konsekwencją tych ustaleń jest zaprojektowanie podniesienia terenu o około 0,5 m. Zmiana ukształtowania działki inwestycyjnej została przewidziana w odległości 3 m i więcej od granicy z działką skarżących. W projekcie budowlanym stwierdzono, że teren został ukształtowany w taki sposób, aby woda nie spływała na działki sąsiednie. Ponadto również działanie samych skarżących polegające na podwyższeniu podmurówki ogrodzenia położonego w granicy dwóch działek z 20 do 50 cm, wskazuje na brak możliwości spływu wód opadowych na działkę skarżących. Powyższe rozwiązania projektowe oznaczają, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów i organów oznacza zaś, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Skutkiem natomiast zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zachodzi tu zatem ograniczenie dowodzenia faktów, objętych prejudycjalnym orzeczeniem, a nie tylko ograniczenie poszczególnego środka dowodowego (por. wyr. SN z dnia 12 lipca 2002 r., V CKN 1110/00, Lex nr 74492). Oznacza to, że dana kwestia, która została już przesądzona kształtuje się tak, jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Innymi słowy, skoro prawomocnym wyrokiem Sądu potwierdzono brak przymiotu strony w postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę to oczywistym, w świetle art. 61 a § 1 k.p.a., jest także brak przymiotu strony skarżących w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019r., zapadłej we wznowionym postępowaniu o pozwolenie na budowę . Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.