II OSK 3382/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 50/19 w sprawie ze skargi K. spółka z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2018 r. znak: WI-I.7840.5.117.2018.KP w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 marca 2019 r., II SA/Kr 50/19 oddalił skargę K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 22 listopada 2018 r. znak: WI-I.7840.5.117.2018.KP w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 11 stycznia 2016 r. nr 41/2016 zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (etap IX) wraz z garażem podziemnym, garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi, zagospodarowaniem terenu, miejscami postojowymi oraz wjazdem do garażu podziemnego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w K. Pismem z 8 czerwca 2016 r. S. P. B. sp. j. A. S. i M. S. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 11 stycznia 2016 r., występując równocześnie z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem z 13 lipca 2018 r. znak: AU-01-2.6740.1.1056.2016.GPA Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z 11 stycznia 2016 r. Organ w jego uzasadnieniu wyjaśnił, że po przeanalizowaniu wniosku o wznowienie nie stwierdził przesłanek, które niezbicie mogłyby potwierdzać, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ w kontekście przytoczonej przez wnioskodawcę podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wskazał, że dokonując analizy obszaru oddziaływania inwestycji, należy przyjąć, iż nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Odrębnym postanowieniem wydanym tego samego dnia Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia ww. postępowania. Pismem z 26 lipca 2018 r. S. P. B. sp. j. A. S. i M. S. złożyła zażalenie na postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 stycznia 2016 r., zaskarżając równocześnie postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 22 listopada 2018 r. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, organ zażaleniowy wskazał, że wydane postanowienie zapadło przedwcześnie, albowiem, jak wynika z przekazanych dokumentów, organ I instancji nie prowadził wznowionego postępowania, w ramach którego dopuszczalne byłoby wydanie orzeczenia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu zapobieżenie wykonywania decyzji, w odniesieniu do której należy uznać, że wydana została w ramach postępowania, które jest dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 k.p.a. Dodatkowym kryterium zawartym w tym przepisie jest okoliczność, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania, a więc że dopuszczalne jest twierdzenie, że istnieje w sprawie przesłanka, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania. Organ zażaleniowy wyjaśnił, że wnioskodawca był uznany za stronę postępowania, którego dotyczy wniosek o wznowienie i tylko z powodu błędnego adresu, na który organ I instancji kierował korespondencję, nie uczestniczył w nim, jak należy przypuszczać, jako strona postępowania. Dlatego przyjęta przez organ I instancji ocena wydaje się przedwczesna i nieumotywowana. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, niezależnie od powyższego, należało zgłosić wątpliwości co do bezstronności organu w związku z tym, że zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i zaskarżone postanowienie zostały podpisane przez tego samego pracownika organu. K. sp. z o.o. złożyła skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 22 listopada 2018 r., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi zażaleniowemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie obu postanowień i umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania w części dotyczącej rozpoznania wniosku o odmowie wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej; 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie stwierdził, aby konieczny dla wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji przytoczył treść art. 152 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że w sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji kończącej postępowanie podstawowym obowiązkiem organu jest ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. powinna mieć tym niemniej charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Sąd I instancji wskazał, że nie budzi jego wątpliwości, że dla wstrzymania wykonania decyzji w opisanym trybie musi zaistnieć taki stan, w którym na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego organ wstępnie jest przekonany o konieczności jej uchylenia z uwagi na rzeczywiste wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a. Przy dokonywaniu powyższych ustaleń organ nie może przy tym abstrahować od etapu, na jakim znajduje się postępowanie wznowieniowe w chwili orzekania o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania decyzji, tj. czy postępowanie to znajduje się w fazie wstępnej, czy też nastąpiło już formalne wszczęcie zasadniczego postępowania wznowieniowego. Sąd I instancji zauważył, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda Małopolski uznał, iż postanowienie o odmowie wznowienia przez Prezydenta Miasta Krakowa postępowania było wadliwe, albowiem zostało wydane przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Organ zażaleniowy wyraził również pogląd, że zweryfikowanie, czy w sprawie miała miejsce podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinno mieć miejsce już w ramach wznowionego postępowania. Organ zwrócił uwagę, że orzekanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie w sytuacji, gdy nie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe, jest przedwczesne i to stanowisko Wojewody Małopolskiego, zdaniem Sądu I instancji, powinno być podzielone. Trafna pozostaje konkluzja, że uchylenie przez organ zażaleniowy postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa – przy konieczności ponownego rozpoznania wniosku o wznowienie – otwiera drogę do ponownego badania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Nie można wykluczyć (zwłaszcza w kontekście sygnalizowanej przez organ zażaleniowy niekonsekwencji organu I instancji odnośnie do zakresu oddziaływania inwestycji i uznania w postępowaniu zakończonym decyzją z 11 stycznia 2016 r. wnioskodawcy za stronę postępowania), że dojdzie do wznowienia postępowania. Zmiana okoliczności sprawy będzie obligowała organ do powtórnej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wojewoda Małopolski słusznie zatem skorzystał z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W sprawie nie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, albowiem nie stało się ono bezprzedmiotowe. K. sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Skarżąca zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, gdy w trakcie postępowania administracyjnego miało miejsce naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca wystąpiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Przedmiotem oceny Sądu I instancji pozostawało postanowienie z 22 listopada 2018 r., którym Wojewoda Małopolski uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z 11 stycznia 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę i przekazał tę sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi oddalającemu skargę na powyższy akt skarżąca nie zarzuciła naruszenia art. 152 § 1 k.p.a., tj. przepisu wyznaczającego ramy prawne rozpatrzenia żądania wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej w związku ze zgłoszonym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, ale wyłącznie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Powyższe powoduje, że prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia może w sprawie zostać oceniona jedynie na płaszczyźnie skorzystania przez organ zażaleniowy z kompetencji kasacyjnej w związku z wniesieniem zażalenia na postanowienie organu I instancji, prowadzącej do odstąpienia od uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Posłużenie się tym ostatnim rozstrzygnięciem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uzasadniało w kontrolowanej sprawie ustalenie, że organ właściwy w sprawie wznowienia nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wzgląd na ten fakt nie mógł w okolicznościach faktycznych badanej sprawy potwierdzać, że Wojewoda Małopolski dopuścił się błędu. Niesporny charakter ma ustalenie, że Prezydent Miasta Krakowa dwoma postanowieniami z 13 lipca 2018 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr 41/2016 oraz równocześnie odmownie rozpatrzył żądanie wnioskodawcy wstrzymania wykonania tejże decyzji, jak też nie budzi sporu stwierdzenie, że oba te akty były kontrolowane w toku instancji przez Wojewodę Małopolskiego, który zdecydował o ich uchyleniu i przekazaniu kwestii procesowych nimi załatwionych do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.). Sąd I instancji, oceniając prawidłowość postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji, zwrócił uwagę, że podważenie prawidłowości postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania wywiera wpływ na rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej, albowiem natura wadliwości przyjętych przez organ I instancji ustaleń w kwestii zaistnienia wskazanej przez wnioskodawcę przyczyny wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) rzutuje na poprawność sposobu rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie, jako że jego rozpoznanie pozostaje "przedwczesne" i nie może być traktowane jako opierające się na pełnej procesowej analizie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w granicach wyznaczonych wskazaną przez skarżącą podstawą skargi kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) podziela stanowisko Sądu I instancji, że sytuacja taka wyczerpuje podstawę faktyczną wydania postanowienia kasacyjnego, prowadzi bowiem do wniosku, że postanowienie odmowne zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres kwestii procesowej ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. Nie powinno jednocześnie budzić wątpliwości, że stwierdzenie przez Wojewodę Małopolskiego, iż postanowienie z 13 lipca 2018 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji nr 41/2016 podpisał pracownik organu, który brał udział w wydaniu ww. decyzji, oznacza wystąpienie sytuacji opisanej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. skutkującej na płaszczyźnie procesowej wystąpieniem przesłanki wznowienia (art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a.), której zaistnienie organ zażaleniowy powinien w toku instancji również powiązać z zastosowaniem dyspozycji art. 138 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2386/17). Zarzut skargi kasacyjnej oparty jest na akcentowaniu, że w sytuacji, gdy postępowanie nie zostało wznowione, postępowanie wywołane wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej jako bezprzedmiotowe powinno zostać przez organ zażaleniowy umorzone. Takie stanowisko uznać należy jednakże za nieuzasadnione. Pomija ono w pierwszym rzędzie to, że zagadnienie istnienia podstaw wznowienia postępowania wskutek wydanego postanowienia z 22 listopada 2018 r. miało w sprawie w dacie orzekania charakter "otwarty", a więc nie występował w niej przypadek, że organowi zażaleniowemu pozostawiona została do rozstrzygnięcia kwestia wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, gdy odrębnym postanowieniem o charakterze ostatecznym zamknięta została droga do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Obowiązek kierowania się tym założeniem organ zażaleniowy musiał w niniejszej sprawie niewątpliwie mieć na uwadze. Musiał mieć na uwadze również to, że w przypadku, gdy organ zdecydować ma o wznowieniu postępowania na wniosek strony i gdy żąda ona równocześnie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, ten ostatni wniosek powinien zostać rozpatrzony po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, które umożliwiają merytoryczne wypowiedzenie się odnośnie do skuteczności żądania wznowienia postępowania i poddają analizie wskazywane wady mogące obciążać decyzję ostateczną. Przesłanka związana z istnieniem okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji (art. 152 § 1 k.p.a.) jest ściśle powiązana z ustaleniem, że wznowienie postępowania w danej sprawie jest dopuszczalne, wobec czego jeżeli powyższa kwestia procesowa, zdaniem organu zażaleniowego, nie może zostać uznana za poprawnie rozstrzygniętą, to uznać równocześnie trzeba w ślad za uchyleniem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, że zasadniczo nie zachodzą warunki umożliwiające organowi prawidłowe wypowiedzenie się odnośnie do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. Ta sytuacja, wbrew odmiennemu poglądowi skarżącej, nie powinna skutkować umorzeniem postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, ale powinna prowadzić do powiązania przez organ rozpatrzenia tego żądania z tym momentem prowadzenia czynności wyjaśniających, który umożliwia organowi zobiektywizowaną analizę sprawy wznowienia postępowania. Jakkolwiek nadana przez ustawodawcę art. 152 § 1 k.p.a. funkcja sprawia, że organ powinien rozpoznać żądanie strony bez zbędnej zwłoki (art. 12 k.p.a.), tym niemniej takie wymaganie nie może być rozumiane jako równoważne obowiązkowi natychmiastowego wypowiedzenia się odnośnie do kwestii wstrzymania wykonania decyzji, pomijającego zakres koniecznego postępowania incydentalnego i treść podlegającej ustaleniu przesłanki wydania postanowienia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 8 lipca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej.