II SA/Sz 611/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi K. W. i K. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., nr [...] znak: [...], Starosta [...], na podstawie art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), dalej jako "u.g.n." i art. 104 § 1 k.p.a., zezwolił E. Sp. z o.o. w P. na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 19,66 ha, położonej w obrębie [...], stanowiącej własność K. i K. W. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, zapisanej w księdze wieczystej [...], w celu założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość urządzeń przebudowywanej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji W. - W. [...] - M. - zgodnie z ograniczeniem sposobu korzystania z części tej nieruchomości, o którym mowa w decyzji Starosty [...] z [...] r. nr [...]. Zdaniem Starosty, w sprawie mamy do czynienia z interesem gospodarczym, ale przede wszystkim z interesem społecznym. Przebudowa sieci stanowi niezbędny element systemu poprawy bezpieczeństwa użytkowania terenów pod linią oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej na terenie powiatu [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skoro przebudowa linii (ze środków publicznych) ma zapewnić poprawę bezpieczeństwa energetycznego i zwiększenie niezawodności oraz efektywności zasilania odbiorców w energię elektryczną na terenie powiatu, jest ona realizowana w interesie społecznym. Starosta podkreślił, że wystąpienie ewentualnej awarii energetycznej wywołanej niemodernizowaniem sieci może spowodować również trudne do oszacowania ekonomiczne straty po stronie społecznej. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części przedmiotowej nieruchomości i nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. K. i K. W. wnieśli odwołanie od decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej zawartej w k.p.a. w art. 7, w art. 75 § 1 oraz w art. 77 § 1 i § 4. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Po przeprowadzeniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy przepisów prawa Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. nie narusza przepisów prawa materialnego i formalnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowi art. 124 ust. 1a ugn. W myśl tego przepisu w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W art. 108 § 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Dalej organ wskazał, że stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda wyjaśnił, że z wyżej cytowanych przepisów wynika, że po wydaniu decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzji zezwalającej na wejście na teren nieruchomości i dokonywanie tam określonych prac, może zostać wydana kolejna decyzja, na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. umożliwia niezwłoczne przystąpienie do realizacji celu publicznego w sytuacji, gdy z jakichś względów sama decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie może być jeszcze wykonywana. Zgodnie z art. 9 u.g.n. w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Dopuszczalność wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości uzależniona jest od: złożenia wniosku przez podmiot, który realizuje cel publiczny; uprzedniego wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 u.g.n.); wystąpienia jednego z zacytowanych wyżej przypadków, o których mówi art. 108 k.p.a., względnie istnienia ważnego interesu gospodarczego. Zdaniem organu II instancji, poza sporem pozostaje, że wydanie przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] r., zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części przedmiotowej nieruchomości, poprzedzone zostało wydaniem przez ten sam organ decyzji z dnia [...] r., ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości. Decyzja z [...] r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z [...] r. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a u.g.n. jest decyzją ściśle związaną z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Nie oznacza to, że wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a ustawy jest możliwe dopiero wtedy, gdy decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości stanie się ostateczna. Obie decyzje stanowią podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, co jest niezbędnym elementem procesu budowlanego dotyczącego inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że z wnioskiem o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wystąpił podmiot, który realizuje cel publiczny. I tak, pismem z 27 marca 2018 r., uzupełnionym pismem z 4 kwietnia 2018 r., E. Sp. z o.o. z siedzibą w P., działająca przez pełnomocnika, zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Do wniosku została dołączona m.in. poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia pełnomocnictwa z 26 września 2017 r. udzielonego A. B. do występowania i dokonywania w imieniu E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. czynności formalnoprawnych związanych z uzyskaniem decyzji, pozwoleń i zezwoleń niezbędnych do realizacji inwestycji pod nazwą: Przebudowa linii napowietrznej 110 kV W. - W. [...] - M., w szczególności do uzyskiwania zezwoleń na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej przez E. Sp. z o.o., a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, udzielanych przez Starostę m.in. w trybie art. 124 u.g.n. W dacie wydania przez Starostę [...] decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości, decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości nie podlegała jeszcze wykonaniu. Dla wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości niezbędne jest stwierdzenie, że w sprawie występują pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. Jak stanowi powołany wyżej przepis, winny to być przesłanki wymienione w art. 108 k.p.a. lub uzasadniony ważny interes gospodarczy. Użycie w art. 108 § 1 k.p.a. pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania oznacza, że warunkiem orzeczenia o natychmiastowej wykonalności decyzji jest ustalenie, że nie można się obejść w danym czasie i istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. W ocenie organu odwoławczego, Starosta [...] prawidłowo przyjął, że w stanie faktycznym sprawy wydanie zaskarżonej decyzji było uzasadnione interesem społecznym. Przedmiotowa inwestycja ma zapewnić regularne dostawy energii elektrycznej odbiorcom w regionie, a zatem ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych regionu. Przebudowa linii przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenia niezawodności i efektywności funkcjonowania regionalnego i krajowego systemu przesyłowego. Inwestycja ta zapewni bezpieczeństwo energetyczne poprzez niwelację zagrożenia przerwaniem dostaw energii, na przykład wskutek awarii wyeksploatowanej już linii energetycznej. Przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. wprowadza samodzielną, nieznaną kodeksowej regulacji przesłankę "ważnego interesu gospodarczego". Pod pojęciem "ważnego interesu gospodarczego" rozumieć należy korzyść lub pożytek odnoszący się do gospodarki jakiegoś przedsiębiorstwa lub regionu i podejmowanych w niej działań. Powołany przepis nie narusza w tym zakresie przewidzianej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady dopuszczalności wywłaszczenia, którego przejawem jest również ograniczenie prawa własności w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., jedynie na cele publiczne, za słusznym odszkodowaniem. Ustawa nie wskazuje, czy przewidziana w omawianym przepisie przesłanka "ważnego interesu gospodarczego" dotyczyć ma ściśle sfery interesów inwestora. Wskazówką wydaje się być okoliczność, że decyzja wydana w oparciu o przepis art. 124 ust. 1a w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. dotyczyć ma realizacji inwestycji celu publicznego, a więc z zaangażowaniem środków publicznych. W niniejszej sprawie planowana inwestycja polega na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej, czyli ciągów, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 2 u.g.n., na terenie ww. powiatów, nie ulega więc wątpliwości, że jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego. Organ I instancji trafnie przyjął jako wystarczające do wydania rozstrzygnięcia informacje zawarte we wniosku inwestora, gdyż ustawowe obowiązki operatora sieci elektroenergetycznej pozwoliły na jednoznaczną ocenę konieczności doprowadzenia istniejącej linii do pożądanego stanu. W tych okolicznościach należało uznać, zdaniem Wojewody, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1a u.g.n. Zdaniem organu II instancji, organ I instancji nie naruszył wskazanych w odwołaniu przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 107 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy. Organ odwoławczy dostrzegł, że organ I instancji nie załatwił sprawy w wyznaczonym przez siebie na podstawie art. 36 k.p.a. terminie – tj. do 27 lipca 2018 r. Naruszenie to jednak nie miało wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie, nie można bowiem dopatrzeć się rażącego zaniedbania ze strony Starosty i podejmowania przez niego w przedmiotowej sprawie czynności zbędnych, powodujących nieuzasadniony zastój procesowy. K. i K. W. złożyli skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że bezprawne naruszanie granic ich nieruchomości trwa od wielu lat. Skarżący wielokrotnie występowali o przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentom geodezyjnym opisującym ich nieruchomość w kwestionowanych decyzjach, stosownie do treści art. 76 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem skarżących, jest to konieczne, gdy dokumenty stanowiące akt planowania przestrzennego zawierają graficzne przedstawienie granic inwestycji, pomijając matematyczne określenie obszaru objętego inwestycją. Tym samym, w ocenie skarżących, uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiących własność skarżących K. W. i K. W.. Na wstępie wyjaśnić zatem należy, że podstawę decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowi art. 124 ust. 1a u.g.n. Udzielenie takiego zezwolenia jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek, to jest: 1) wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, 2) złożenia wniosku przez podmiot realizujący cel publiczny, 3) wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 108 k.p.a. lub ważnego interesu gospodarczego. W niniejszej sprawie inwestor potrzebę wydania decyzji uzasadnił koniecznością wykonania linii energetycznej o charakterze ponadlokalnym, która stanowi realizację inwestycji celu publicznego, mającego strategiczne znaczenie dla bezpieczeństwa regionu. Inwestor wskazywał na zły stan techniczny urządzeń energetycznych i utrudnienia, jakie mogą wystąpić w przypadku awarii tej linii. Koniecznym zatem, dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, było ustalenie, czy zaszły przesłanki, o których była mowa wyżej. W niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W świetle akt sprawy nie ulega, zdaniem sądu, wątpliwości, że realizowana przez E. Spółka z o.o. inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i istotnym strategicznym znaczeniu. Wystąpiły również okoliczności, o których mowa w art. 108 k.p.a., bowiem jak wykazał inwestor, a organy obu instancji dokonały trafnej oceny w tym zakresie, budowa linii elektroenergetycznej przyczyni się do zapewnienia bezpieczeństwa nie tylko przedsiębiorcom, którzy dopiero zamierzają podjąć działalność gospodarczą w tym rejonie, ale również podmiotom, które znajdują się na tym terenie i dla których nieprzerwany dostęp do zasilania ma strategiczne znaczenie. Zaskarżona decyzja została poprzedzona decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części należących do skarżących nieruchomości. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż zagwarantowana konstytucyjnie ochrona prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego i podlega pewnym, ustawowo określonym ograniczeniom. Jednak ze względu na to, iż każda ingerencja w prawo własności stanowi ograniczenie uprawnień właścicielskich, przypadki w których jest to możliwe muszą być ściśle reglamentowane, podobnie jak ściśle muszą być wykładane przepisy dopuszczające taką możliwość. Zgoda na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowi jeden z przypadków dość drastycznego ograniczenia prawa własności, skoro inwestor może na tej podstawie dokonać zaplanowanych prac, bez oczekiwania na uprawomocnienie się decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. To zaś z kolei oznacza, że instytucja ta musi być wykorzystywana w sposób określony przepisami. Analiza akt postępowania w badanej sprawie prowadzi do wniosku, że spełnione zostały warunki niezbędne do wydania zaskarżonej decyzji, a organ zezwalając inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie naruszył prawa. Skarżący upatrują niezgodności z prawem orzeczeń organów obu instancji w tym, że - na skutek wadliwie przeprowadzonych prac geodezyjnych doszło do niezgodnego ze stanem faktycznym ustalenia granic ich nieruchomości. W ich ocenie dokumenty geodezyjne, na których zaznaczono przebieg planowanej inwestycji są sporządzone nierzetelnie, co prowadzi do bezprawnego naruszania ich prawa własności. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów wyjaśnić należy, że sąd – stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd jest związany granicami sprawy. Innymi słowy, nie może orzekać o tym, co nie stanowiło przedmiotu rozstrzygnięcia organu. Nie mógł zatem sąd uwzględnić argumentacji skarżących odnoszącej się do niewłaściwego określenia granic nieruchomości, przez którą przebiegać będzie planowana inwestycja, bowiem nie to było przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę [...] Zaznaczyć przy tym należy, że załączone do akt postępowania mapy obrazujące przebieg linii energetycznej zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego, a zatem organ nie miał podstaw do tego, aby podważać ich wiarygodność. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że fragment linii energetycznej objęty wnioskiem znajduje się w oddaleniu od kwestionowanej przez skarżących granicy działki, co sprawia, że podnoszone w stosunku do określenia przebiegu tej granicy zarzuty są w badanej sprawie bez znaczenia. Z tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.