II GSK 1096/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del.WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 331/09 w sprawie ze skargi P. "P." Spółki z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych oraz płatności cukrowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. na rzecz P. "P." Spółki z o.o. we W. kwotę 2045 (dwa tysiące czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 331/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę P. "P." Sp. z o.o. z siedzibą we W. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych oraz płatności cukrowej na 2007 r. w pomniejszonej wysokości, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchylona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: ARiMR) we W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., którą przyznano skarżącej spółce płatność do gruntów rolnych na 2007 r., to jest: 1) jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł pomniejszoną o kwotę 13.702,28 zł; 2) uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości [...] zł pomniejszoną o kwotę 7.888,70 zł; 3) uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) w wysokości [...] zł pomniejszoną o kwotę 2.801,97 zł; 4) płatność cukrową w wysokości [...] zł pomniejszoną o kwotę 19.326,96 zł. Organy administracji rozpoznawały sprawę dwukrotnie, bowiem poprzednia decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2008 r. została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] maja 2007 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2007 r., deklarując, iż ubiega się o przyznanie płatności z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) do powierzchni 1514,70 ha, Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce) - 212,87 ha oraz płatność cukrową do 17341,37 ton buraków cukrowych. W efekcie przeprowadzonej w dniu [...] września 2007 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej spółki kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej stwierdzono nieścisłości dotyczące działki rolnej zadeklarowanej we wniosku jako G (łąka) o powierzchni 1,89 ha położonej na części działki ewidencyjnej nr [...]. Na przedmiotowej działce rolnej stwierdzono, iż okrywa roślinna nie była skoszona i usunięta co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca. Ustalenie to skutkowało obniżką stanowiącą 3% całkowitej kwoty dopłat bezpośrednich przyznanych w wyniku rozpatrzenia wniosku pomocowego złożonego w danym roku kalendarzowym. Dla oceny tej nie miała, zdaniem organów administracji, podnoszona przez stronę i ustalona na podstawie zeznań świadków okoliczność jednokrotnego skoszenia w dniu 2 maja 2007 r. i usunięcia w dniu 4 maja 2007 r. okrywy roślinnej na działce G, bowiem skoszenie i usunięcie okrywy roślinnej co najmniej raz w roku, w terminie do 31 lipca, nie oznacza że wystarczy wykosić łąkę tylko jeden raz – w przypadku kiedy występuje duży przyrost trawy ze względu na warunki pogodowe, konieczne jest podjęcie tylu zbiegów pielęgnacyjnych ile wymaga tego utrzymanie łąki w stanie właściwym, a nie tylko przeprowadzenia jednokrotnego koszenia. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, a w szczególności art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością (...) jeżeli – między innymi – wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Zgodnie z art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., str. 1, ze zm.; dalej powoływane jako: rozporządzenie nr 1782/2003) Państwa Członkowskie zapewniają, że wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa Członkowskie definiują, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku IV, uwzględniając szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz struktury gospodarstw. Wymogi takie nie mogą naruszać standardów regulujących dobre praktyki rolnicze stosowane w kontekście rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz środków rolno-środowiskowych, które wykraczają poza wzorzec odnoszący się do dobrych praktyk rolniczych. Określenie niezbędnego minimum wymagań, które podmioty starające się o uzyskanie dopłat do gruntów rolnych powinny spełnić – z uwzględnieniem treści art. 5 rozporządzenia 1782/2003 – nastąpiło w wydanym na podstawie art. 17 ust. 2 lit. b) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.). Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia - grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami jeżeli - w przypadku łąk i pastwisk (...) - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca lub są na niej wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Dodatkowo rozporządzenie to określa inne warunki, które winny być spełnione, aby przyjąć, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu przyjmując, że "okrywa roślinna jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do 31 lipca, nie oznacza, że wystarczy wykosić łąkę tylko jeden raz". Sąd stwierdził, że organ nie kwestionował, iż działka oznaczona we wniosku jako G była skoszona 2 maja 2007 r., a skoszona trawa została z niej usunięta 4 maja 2007 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro działka G została wykoszona jeden raz w terminie do 31 lipca 2007 r., a jednocześnie organ nie stwierdził, by inne wymagania określone w powołanym rozporządzeniu nie były spełnione - to należało uznać, że przedmiotowa działka rolna jest utrzymywana zgodnie z normami. Tym samym skarżąca spółka spełniła przesłanki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Oznaczało to, że ustalony przez organ stan faktyczny nie uprawniał do zmniejszenia przyznanych płatności z powodu niezastosowania się do podstawowych wymogów w sprawie utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Tym samym zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, albo uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a także o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm, poprzez błędne uznanie, iż łąka jest utrzymywana zgodnie z normami, jeżeli okrywa roślinna została wykoszona i usunięta nie mniej niż jeden raz w terminie do 31 lipca, co oznacza, że wystarcza wykosić łąkę tylko jeden raz. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji stwierdził, że wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd Sądu pierwszej instancji nie uwzględnia specyfiki prowadzenia działalności rolniczej, która powinna uwzględniać okoliczności faktyczne, takie jak: przyrost trawy, warunki klimatyczne występujące w danym roku mogące powodować znaczny przyrost trawy, a tym samym konieczność dokonania koszenia łąk, bowiem brak takich działań może spowodować zniszczenie roślinności oraz utratę znaczenia rolniczego, a nawet całkowite zniszczenie łąk. Wykładnia wskazanego w petitum skargi kasacyjnej przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie uwzględnia celu, jakiemu mają służyć dopłaty do gruntów rolnych. Błędna wykładnia omawianego przepisu nastąpiła także poprzez pominięcie faktu, że okoliczności uzasadniające skoszenie i usunięcie mogą wystąpić w okresie roku kalendarzowego, co wynika z treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. "P." Sp. z o.o. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego skarga ta podlega oddaleniu. Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co w szczególności oznacza związanie tego Sądu podstawami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać jedynie naruszenie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej jej autor zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu prawa materialnego, sprowadzające się do błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm, poprzez wadliwe uznanie, iż łąka jest utrzymywana zgodnie z normami, jeżeli okrywa roślinna została wykoszona i usunięta nie mniej niż jeden raz w terminie do 31 lipca, co oznacza, że wystarczy wykosić łąkę tylko jeden raz. Błędne (niewłaściwe) zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. błąd subsumpcji to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W skardze kasacyjnej jej autor w żaden sposób nie wykazał na czym polegało owo wadliwe zastosowanie normy prawa materialnego do już ustalonego stanu faktycznego. Z kolei błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor w istocie zarzucił właśnie mylne zrozumienie przez Sąd pierwszej instancji § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika bowiem, że jej autorowi nie chodziło o niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu, ale właśnie o jego błędną wykładnię. Błędna wykładnia - w opinii kasatora - sprowadzała się do nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji specyfiki prowadzenia działalności rolniczej, która powinna uwzględniać okoliczności faktyczne, w szczególności takie jak czynnik przyrostu trawy, czy też warunki klimatyczne występujące w danym roku. Ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej zgodzić się nie można. Otóż zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Minister właściwy do spraw rolnictwa określi w drodze rozporządzenia minimalne normy, uwzględniając art. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 oraz załącznik IV do tego rozporządzenia, a także biorąc pod uwagę warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów rolnych, metody upraw i strukturę gospodarstw rolnych, jak również art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Wykonując wskazaną delegację wydano rozporządzenie z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. W § 1 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia wskazano, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami jeżeli - w przypadku łąk i pastwisk (...) - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca lub są na niej wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje powołany przez autora skargi kasacyjnej art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Mając na uwadze wskazane powyżej zapisy ustawy i rozporządzenia należy dojść do wniosku, że normy, zgodnie z którymi powinny być utrzymywane przez cały rok kalendarzowy grunty rolne w celu objęcia płatnością zostały określone w sposób wyczerpujący w przepisach prawa. Normy te ujęte zostały w regulacjach prawnych, a konkretnie w rozporządzeniu z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja § 1 ust. 1 pkt 4 wspomnianego rozporządzenia jest jednoznaczna i wyraźna. Z treści tego przepisu wynika w szczególności, że w odniesieniu do pastwisk i łąk grunty te są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca. Z treści tego przepisu wynika zatem, że prawodawca nakazuje przyjąć, iż określony grunt jest utrzymywany zgodnie z normami jeżeli spełnione są wskazane w tym przepisie wymagania. Przy czym wymagania te - co należy podkreślić - zostały określone w sposób wyczerpujący i wykładnia tego przepisu dopuszczająca odnoszenie się do bliżej niesprecyzowanych przesłanek jest niedopuszczalna. Wymóg koszenia i usuwania okrywy roślinnej, co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca oznacza, że wskazana czynność powinna być dokonana przynajmniej jeden raz do roku w nieprzekraczalnym terminie do 31 lipca. Częstsze koszenie i usuwanie okrywy roślinnej również spełnia wymagania § 1 ust. 1 pkt 4 wspomnianego rozporządzenia. Nie jest to jednak – w świetle tej regulacji – obowiązek, ale prawo rolnika. Uwzględnienie specyfiki prowadzenia działalności rolniczej oraz innych warunków powołanych w skardze kasacyjnej, w tym konieczności koszenia łąk ze względu na przyrost trawy, w związku z oceną utrzymywania gruntu zgodnie z normami, mogłoby mieć zastosowanie w przypadku, gdyby prawodawca ujął te okoliczności jako prawne przesłanki utrzymywania gruntu zgodnie z normami. Skoro zaś normodawca jako przesłankę utrzymywania gruntu zgodnie z normami określił koszenie i usuwanie okrywy roślinnej z pastwisk i łąk co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, to wykładnia dokonana przez organ w przedmiotowej sprawie wiązała się z kreowaniem pozanormatywnych przesłanek utrzymywania gruntu zgodnie z normami. Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej spółki kwotę 2045 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym na kwotę tę składają się: wynagrodzenie radcy prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (1800 zł), wydatki radcy prawnego w postaci kosztów przejazdu według wykazu załączonego do protokołu rozprawy (245 zł).