V SA/Wa 2000/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Województwa M. – [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lipca 2013 r. nr ... w przedmiocie nakazu zwrotu wypłaconych środków pieniężnych; oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z [...] marca 2013 r. [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał Województwu Mazowieckiemu (zwanemu dalej: skarżącym) zwrot środków Funduszu według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 z późn. zm.); dalej: "ustawa o rehabilitacji", które następnie zostały przyznane i wypłacone w ramach zadania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 6 ustawy o rehabilitacji S. w P. z tytułu dofinansowania kosztów działania Zakładu Aktywności Zawodowej w K. na podstawie umowy nr [...] r. z [...] grudnia 2010 r. w kwocie 57.710,85 zł wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od 29 grudnia 2011 r. do dnia wpłaty. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W wyniku jego rozpatrzenia Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lipca 2013 r., [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] marca 2013 r. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, iż Marszałek Województwa [...] przedłożył Funduszowi zatwierdzone przez Zarząd Województwa roczne rozliczenie środków przekazanych w 2011 r. S. w P. z przeznaczeniem dla prowadzonego przez Stowarzyszenie Zakładu Aktywności Zawodowej w K.. Zarząd Województwa zatwierdził rozliczenie środków PFRON wykorzystanych na pokrycie kosztów działania ZAZ w K. w wysokości 262.212,61 PLN, co w świetle danych Województwa zawartych w Informacji z dnia [...] .01.2012 r., określających wysokość środków PFRON przekazanych na ten cel w kwocie 333.545,00 PLN, daje kwotę do zwrotu w wysokości 71.332,39 PLN. W dniu 19.03.2012 r. Województwo [...] dokonało wpłaty na rachunek bankowy Funduszu w kwocie 13.623,49 PLN. Z uwagi na fakt, iż kwota ta nie stanowiła całości, do której uiszczenia strona była zobligowana Fundusz pismem z [...] .11.2012 r. znak [...] wezwał M. Centrum Pomocy Społecznej w W. do zwrotu pozostałych środków w wysokości 57.708,90 PLN (prawidłowo określona kwota wynosi 57.710,85 PLN, bowiem zwrot - 13.623,49 PLN obejmował również kwotę odsetek w wysokości 1,95 PLN, zatem zwrócona kwota netto wynosi 13.621,54 PLN). Wobec nieuregulowania należnej kwoty organ pismem z [...] listopada 2012 r. znak: [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków Funduszu pobranych w nadmiernej wysokości, przekazanych w 2011 r. samorządowi Województwa [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone S. w P. w ramach realizacji zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej, tj. dofinansowanie kosztów tworzenia i działania zakładów aktywności zawodowej z przeznaczeniem na koszty działania ZAZ w K.. Dalej Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, iż zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji Prezes Zarządu Funduszu przekazuje środki Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu. W myśl natomiast przepisu art. 49e ust. 1 w/w ustawy środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zgodnie zaś z art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji, zwrotu dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż w przypadku pobrania środków Funduszu w nadmiernej wysokości strona winna była zwrócić do Funduszu nadwyżkę tych środków wraz z odsetkami liczonymi od dnia, w którym środki te zostały jej przekazane. Zdaniem organu obowiązek ten wynika bowiem wprost z w/w przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji wobec czego nie można uznać, iż decyzja nakazująca zwrot nie miała żadnego uzasadnienia. W momencie jej wydania była prawidłowa i odpowiadała ustalonemu i obowiązującemu ówcześnie stanowi faktycznemu. W skardze na powyższą decyzję z [...] lipca 2013 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w przedmiocie zwrotu środków Funduszu w kwocie 57.710,85 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, wadliwość uzasadnienia orzeczenia i nie odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich twierdzeń i zarzutów podniesionych w odwołaniu; - przepisów prawa materialnego tj. art. 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji poprzez jego niezastosowanie i nieodniesienie się do zarzutu skarżącego wskazującego na uzasadnioną podstawę do zastosowania w sprawie w/w przepisu i tym samym nienaliczenie skarżącemu odsetek albowiem wystąpienie okoliczności powodujących obowiązek zwrotu środków było niezależne od skarżącego. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący szczegółowo ustosunkował się do postawionych zarzutów oraz przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca przyjął bowiem, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zastosowanie mają przepisy prawa materialnego tj. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz przepisy proceduralne określone w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy – według algorytmu. W przypadku pobrania środków Funduszu w nadmiernej wysokości – środki te, na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji podlegają zwrotowi wraz z należnymi odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W myśl art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji, zwrotu dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Spornym w sprawie jest rozumienie art. 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym odsetek nie nalicza się w przypadku gdy wystąpienie okoliczności powodujących obowiązek zwrotu lub wypłaty środków było niezależne od zobowiązanego do zapłaty. Strona skarżąca wskazała, iż organy obu instancji nie odniosły się do treści tego przepisu. Skarżąca zaznaczyła, iż okolicznością powodującą obowiązek zwrotu środków przez skarżącego były okoliczności leżące po stronie beneficjenta pomocy tj. organizatora zakładu aktywności zawodowej. Podkreślono, ze skarżący nie może ponosić winy za nieprawidłowe lub nierzetelne wydatkowanie środków przez beneficjenta, tym bardziej, że w wyniku prowadzonego przez organy postępowania dowodowego nie stwierdzono, aby pomiędzy działaniami skarżącego a faktem nieprawidłowego rozliczenia przekazanych środków zachodził jakikolwiek związek. Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę stwierdza, że nie można podzielić tego zarzutu skarżącego samorządu. Należy podkreślić, iż obowiązek i termin zwrotu środków Funduszu w kwocie pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania przez stronę postępowania, a więc Województwo Mazowieckie, określony jest w przepisach art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji i jest niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec beneficjenta umowy. Tym samym, w przypadku ustalenia, że środki Funduszu zostały pobrane w nadmiernej wysokości, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie ma przepis art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wpłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1902/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia, czy strona postępowania (tu: Województwo M.) przyczyni się w jakikolwiek sposób do powstania nieprawidłowości, w przepisie jest bowiem mowa o wystąpieniu przesłanki w postaci wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania w nadmiernej wysokości lub ustalenia w wyniku kontroli stwierdzonych nieprawidłowości, które to przesłanki – o ile wystąpią – obligują Prezesa PFRON do wydania decyzji nakazującej zwrot ("środki Funduszu podlegają zwrotowi"). Przepis co do zasady, nie określa, kto ma dopuścić się nieprawidłowości w odniesieniu do wspomnianych środków, jak również nie wskazuje, że obowiązek ich zwrotu wiąże się z wykryciem nieprawidłowości w toku kontroli przeprowadzonej z ramienia PFRON. Należy zauważyć, że Województwo [...] zawiera z beneficjentami umowy cywilne i realizuje w razie konieczności w oparciu o prawo cywilne zwrot tych kwot wraz z odsetkami ustawowymi. Umowa nr [...] z [...] grudnia 2010 r. o dofinansowanie kosztów utworzenia i działania zakładu aktywności zawodowej zawarta przez Województwo [...] ze S. z siedzibą w P. w sposób jednoznaczny określała w § 7 ust. 3 pkt 2 zobowiązanie beneficjenta do zwrotu środków pobranych w nadmiernej wysokości wraz z ustawowymi odsetkami w terminie wskazanym przez Województwo (karta 41 akt adm.). Należy również zauważyć, iż uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia podziału środków finansowych PFRON przekazanych Samorządowi Województwa [...] w 2011 roku na zadanie pn. "Dofinansowanie kosztów tworzenia i działania zakładów aktywności zawodowej" Zarząd Województwa przyznał S. z siedzibą w P. dofinansowanie w wysokości 333.545 zł (karta 77 akt adm.). Zatem to organ wykonawczy Województwa [...] dokonał wyboru beneficjenta, któremu przekazano w 2011 r. środki Funduszu. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności nie doszło do naruszenia treści art. 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji poprzez żądanie odsetek od Województwa [...], ponieważ z okoliczności sprawy nie wynika, że zobowiązany nie ponosi odpowiedzialności za powstałe nieprawidłowości, a ponadto brak jest podstaw odstąpienia od żądania odsetek przez organ w sytuacji ich żądania przez Województwo od beneficjenta (karty 69 i 70 akt adm.). Podobnie Sąd ocenił zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 11, 77 § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 k.p.a. w związku z brakiem odniesienia się do powołanej w odwołaniu do treści art. 49e ust. 4 ustawy o rehabilitacji. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest zatem wykazanie, że naruszenia to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Taka sytuacja, pomimo braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu odwołania dotyczącego bezzasadności żądania zwrotu odsetek, nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Organ odwoławczy obowiązany był bowiem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji, zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości, co też uczynił. Kontrola organu odwoławczego musi być bowiem zawsze kontrolą całościową. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim, że organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie nakazujące zwrot środków Funduszu wraz z odsetkami z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu. Niewątpliwie rozstrzygnięcie obejmuje również powołaną przez organ podstawę prawną. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy uznając decyzję za prawidłową, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.