II OSK 3467/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1119/18 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi O.P. na akt Ministra Środowiska w przedmiocie powołania na stanowisko Dyrektora [...] postanawia oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z 31 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1119/18 (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) odrzucił skargę O.P. (dalej skarżąca) na akt Ministra Środowiska (dalej Minister), wydany w przedmiocie powołania na stanowisko Dyrektora [...], zwracając jednocześnie skarżącej 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu WSA wyjaśnił, że kognicją sądu administracyjnego nie są objęte akty powołania do pełnienia określonych funkcji. W tej kategorii prawnych form działania organów administracji, kontroli sądu podlegać może jedynie odmowa mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej i to pod warunkiem, że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Jeżeli zatem określony podmiot twierdzi, że z przepisu prawa wynika obowiązek mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organie administracji publicznej, a właściwy organ administracji odmawia dopełnienia tego obowiązku, to podmiot taki ma prawo kwestionować akt odmowy przed sądem administracyjnym. Z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), ani z przepisów szczególnych, nie można wywieść legitymacji do zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu mianowania na stanowisko lub powołania określonej osoby do pełnienia funkcji w organie administracji publicznej. Przedmiotem niniejszej skargi był wydany przez Ministra Środowiska akt powołania M.K. na Dyrektora [...] w ramach naboru o sygn. [...]. Sąd nie był uprawniony do kontroli tego aktu. Skarga odnosiła się bowiem do aktu powołania, nie dotyczyła zaś w szczególności odmowy powołania kandydata, tj. w niniejszej sprawie wnoszącej skargę. W skardze kasacyjnej O.P. reprezentowana przez adwokata zaskarżyła postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez uznanie, że akt powołania nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 5 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez uznanie na podstawie tego przepisu, że akt powołania nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez brak merytorycznego rozpoznania skargi i jej odrzucenie w sytuacji braku istnienia podstaw do jej odrzucenia. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA na podstawie art. 185 § 1 i 2 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., wobec braku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw naruszenia przepisów postępowania, które nie okazały się zasadne. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 p.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu. Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego. Jak stanowi art. 8c ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), dyrektor parku narodowego powoływany jest przez ministra właściwego do spraw środowiska, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Zgodnie z art. 8c ust. 3 tej ustawy, powołanie to stanowi nawiązanie stosunku pracy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodes pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 917 ze zm., dalej k.p.). Konstrukcja postępowania konkursowego, tryb powołania i akt powołania dyrektora, a także zasady jego odwołania przez Ministra przesądzają, że postępowanie nie ma charakteru administracyjnego, a wydawane w toku tego postępowania rozstrzygnięcia nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. W szczególności, nie stanowią one spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Powołanie dyrektora parku stanowi nawiązanie stosunku pracy, ponieważ zgodnie z art. 2 k.p., pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Potwierdza to art. 68 § 1 k.p. wskazując, że stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Ponadto, powołanie może być poprzedzone konkursem, choćby przepisy szczególne nie przewidywały wymogu wyłonienia kandydata na stanowisko wyłącznie w wyniku konkursu. Z przedstawionych względów akt powołania Dyrektora [...] w sposób zgodny z prawem nie został uznany przez WSA za akt, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem, z uwagi na to, że powołanie na stanowisko dyrektora stanowi nawiązanie stosunku pracy zgodnie z Kodeksem pracy, skargę należało odrzucić jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstawę prawną odrzucenia skargi kasacyjnej wskazał co prawda art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (skarga z innych przyczyn była niedopuszczalna), jednak naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji. Zarządzenie Odpis postanowienia z dnia 19 grudnia 2018 r. wraz z uzasadnieniem przesłać: 1) adw. P. Borzyńskiemu (k. 33 akt sądowych), 2) Ministrowi (k. 17 akt sądowych). Warszawa, dnia 19 grudnia 2018 r. Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Roman Hauser