II GSK 1214/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 843/11 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. o sygn. II SA/Rz 843/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2011 r. o nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji przyjął, że wymierzenie [...] kary pieniężnej w kwocie [...]zł za zajęcie, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy dróg, pasów drogowych dróg powiatowych: ul. [...], w celu prowadzenia robót (umieszczenia rusztowania na chodniku w związku z pracami budowlanymi budynku) na terenie części działek nr ewidencyjny [...] w obrębie [...] w okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2011 r. (34 dni) było uzasadnione. Wynika to z treści art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 2985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i uchwały z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r., nr XXI/46/2004, zmienionej uchwałą z dnia 22 marca 2005 r., nr XXXVII/58/2005 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego Nr 52, poz. 555 i z 2005 r. Nr 44, poz. 515). W ocenie Sądu i instancji, kontynuacja zajęcia pasa drogowego po okresie, na który udzielona została uprzednio zgoda, uzależniona jest od wydania zezwolenia na następny okres. Oznacza to, że upływ terminu wywołuje skutek prawny polegający na wygaśnięciu praw i obowiązków o charakterze materialnym. Z upływem ostatniego dnia wskazanego w decyzji terminu, podmiot, który zajmuje pas drogowy, obowiązany jest do przywrócenia stanu poprzedniego. Dzień złożenia wniosku przez stronę nie skutkuje uzyskaniem z tą chwilą zezwolenia ani nie legalizuje zajęcia. Uprawnienie nabywa strona po pozytywnym rozpatrzeniu przez zarządcę drogi złożonego wniosku i wydaniu stosownej decyzji administracyjnej określającej okres, od którego zezwolenie obowiązuje. Złożenie wniosku w dniu 6 maja 2011 r. (w sytuacji, gdy poprzednie zezwolenie udzielone było do dnia 8 kwietnia 2011 r.) obligowało do nałożenia kary pieniężnej na stronę za zajęcie pasa drogowego. Oceny powyższej nie może zmienić prowadzenie dodatkowych prac remontowych. Nie może też przesądzić o odstąpieniu organu od nałożenia kary. Ustawodawca nie przewidział uznaniowości rozstrzygania w zakresie wymierzenia kary pieniężnej, czy też różnicowania sytuacji w zależności od przyczyn oraz liczby dni zaistniałego przekroczenia terminu. Nie ma też znaczenia stopień winy strony przy takim zajęciu lub miarkowanie wysokości kary. W ocenie Sądu I instancji, wysokość kary została prawidłowo ustalona. Na jej wysokość miała wpływ powierzchnia zajętego pasa, liczba dni zajęcia i iloczyn stawki opłaty za 1 m2 powierzchni. Nie można było przyjąć, że rusztowanie stanowiło obiekt budowlany, gdyż przepisy budowlane do takich nie zaliczają. Nie można było wobec tego zastosować też innej stawki opłaty. Z przyczyn powyższych skarga podlegała oddaleniu. Skargę na powyższy wyrok w całości złożył [...]. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazując na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 2 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.); błędną interpretację art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.); błędne zastosowanie pkt 1 ppkt 2d załącznika do uchwały Rady Miasta Rzeszowa nr XXXVII/58/2005 z dnia 22 marca 2005 r. Naruszenie przepisów procesowych jako istotnych i mających wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a także art. 7 i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu podał, że wymierzenie opłaty w wysokości dziesięciokrotności pozostaje w sprzeczności z powołanymi w zarzutach skargi kasacyjnej przepisami. Kara ta może być wymierzana w przypadku zawinionego zajęcia pasa. Przejaw winy ma wpływ na powyższą karę, pomimo zmiany przepisów i na to wskazuje linia orzecznictwa. Brak tej oceny prowadzi do nadmiernego formalizmu do załatwiania tego typu spraw i nie uwzględnia słusznego interesu obywateli, o czym mowa w art. 7 i 8 k.p.a. Zajęcie pasa nie miało charakteru bezprawnego. Sąd I instancji nie uwzględnił powyższych okoliczności i wymierzył karę, która jest rażąco niewspółmierna do zaistniałego uchybienia. Należało miarkować dolegliwość wymierzonej kary, biorąc pod uwagę stopień zawinienia. Uzasadnienie Sądu I instancji nie rozstrzyga powyższych kwestii, pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i prawdą. Odrzucenie zaliczenia konstrukcji do obiektu budowlanego i wymierzenie kary w niższej wysokości, potwierdza zarzuty wymienione wyżej. Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i zasługują na uwzględnienie a wyrok Sądu I instancji jako sprzeczny z prawem należy uchylić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie skorzystało z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Odnosząc się do powyższego zarzutu, a więc braków w uzasadnieniu wyroku, należy podkreślić, że przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów konstrukcyjnych w uzasadnieniu wyroku. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Elementy te mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Wbrew twierdzeniom kasatora, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazał stan faktyczny sprawy, który przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia, zawartego w sentencji wyroku. Przedstawienie stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu wyroku jest pełne i wyczerpujące, a tym samym zgłoszony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu II instancji zastosowana przez Sąd I instancji technika przedstawienia w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy oraz oceny umożliwia kontrolę instancyjną. Wbrew twierdzeniom kasatora, z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do każdego z zarzutów złożonych na decyzję skargi. Podkreślić należy, że odwołanie się do tych zarzutów spowodowane jest próbą wykazania braku poprawnych ustaleń faktycznych i oceną dowodów dokonaną przez Sąd I instancji. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego kasator upatruje w innej ocenie tych samych dowodów, a odwołanie się do nich spowodowane jest próbą wykazania, że w sprawie nie zachodziły podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, a więc zastosowania prawa materialnego. Oznacza to, że kwestionowanie poprawności przyjętej podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia powinno następować przez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych i przepisów prawa materialnego. Kasator w ramach powołanych naruszonych przepisów proceduralnych, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, odwołał się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 8 k.p.a. Chodzi zatem o zasady postępowania administracyjnego. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. wskazał na zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron gromadzić a następnie rozpatrzyć dowody zebrane w sprawie. Przepis zaś art. 8 k.p.a. wyraża zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej. W ocenie kasatora, naruszenie powyższych przepisów polega na wykreowaniu nierzeczywistego stanu rzeczy. Wbrew powyższym wywodom, istota podniesionych zarzutów procesowych sprowadza się do oceny – czy zachodziły podstawy do sanowania braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w spornym okresie. Nie ulega wątpliwości, że strona przekroczyła termin zajęcia określony w zezwoleniu. Z akt administracyjnych wynika, że z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia strona wystąpiła dopiero w dniu [...] maja 2011 r. Wcześniej była pouczona, w jakim terminie wniosek taki należy złożyć. Słusznie zatem Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów procesowych ustalających stan faktyczny sprawy i ocenę dowodów. Tak więc, dla legalnego pozostawania w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres jego zajęcia. Skoro kolejna zgoda została wydana od dnia [...] maja do [...] maja 2011 r., to zasadnie przyjęto, że w terminie od dnia [...] kwietnia do [...] maja 2011 r. przedmiotowy pas drogowy zajmowany był bez wymaganego zezwolenia. Oznacza to, że kwestionowanie zasad, o których mowa wyżej, nie znajduje uzasadnienia. Odwołanie się kasatora do braku zastosowania tych zasad w szerszym zakresie, bez sprecyzowania o jakie niezastosowanie chodzi, uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tego zarzutu. Podkreślić przy tym należy, że kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie kwestionował samej zasady związanej z obowiązkiem uiszczenia opłat za zajęcie pasa drogowego. Nie ma przy tym znaczenia, jakie były powody braku posiadania przez stronę tego zezwolenia. Odwołanie się w związku z tym kasatora do art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako niepełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej jest nieuzasadnione. Nieuprawnione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Z treści art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zatem wszelkie wywody wnoszącego skargę kasacyjną dotyczące konieczności ustalenia, czy bezprawne zajęcie pasa było zawinione przez stronę, nie znajduje potwierdzenia w prawie. Kara administracyjna związana jest z wystąpieniem określonego skutku, niepożądanego przez ustawodawcę i do jej nałożenia stwierdzenie winny jest zbędne. Tak właśnie uregulowana jest kara pieniężna za bezprawne zajęcie pasa drogowego, co związanie jest z oczywistą koniecznością zapobieżenia dezorganizacji użytkowania pasów drogowych. Zatem dla nałożenia kary pieniężnej nie ma żadnego znaczenia wina strony ani usprawiedliwienie jej działania koniecznością zapewnienia ciągłości prac budowlanych. Pogląd powyższy został już zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. o sygn. II GSK 1746/11, jak też z dnia 14 września 2010 r. o sygn. II GSK 768/09. Oznacza to, wbrew wywodom kasatora, że odwołanie się do orzecznictwa powstałego na gruncie innego stanu prawnego nie ma obecnie znaczenia. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że kontynuowanie zajęcia pasa drogowego po okresie, na który udzielona została uprzednio zgoda, uzależnione jest od wydania zezwolenia na następny okres. Upływ terminu wskazany w zezwoleniu wywołuje skutek prawny polegający na wygaśnięciu praw i obowiązków o charakterze materialnym. Ustawową zatem przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego. Brak uznaniowości eliminuje kierowanie się stopniem winy przy takim zajęciu. Odwołanie się kasatora do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania nie znajduje uzasadnienia, skoro nie wskazał na czym naruszenie to polega, a przedstawienie dwóch wykluczających się naruszeń, uniemożliwia szerszą ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że tylko wykazanie, iż na tym odcinku nie było wymagane zezwolenie mogłoby uwolnić od odpowiedzialności. Nie są też uzasadnione zarzuty dotyczące zastosowanych stawek. Istota ich sprowadza się do przyjęcia, że należało zastosować opłatę w wysokości określonej jak w pkt 3 załącznika do uchwały Rady Miasta Rzeszowa nr XXXVII/58/2005 z dnia 22 marca 2005 r. określającej wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Stawka z tej regulacji ma zastosowanie do obiektów budowlanych. Nie można przyjąć wbrew wywodom kasatora, że naruszony został art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), gdyż rusztowanie robocze, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, nie stanowi obiektu budowlanego, o którym mowa w pkt 3 powyższego załącznika do uchwały. O ile w przepisie tym jest mowa o obiekcie budowlanym, to rusztowanie robocze nie zostało tam wymienione. Zaliczenie zatem rusztowania roboczego do obiektu budowlanego stanowiłoby nadinterpretację i pozostawałoby w sprzeczności z tym przepisem. Za taką wykładnią przemawia także treść przepisu, skoro pod pojęciem budowli rozumie każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Pojęcie obiektu budowlanego zostało określone w pkt 1 art. 3 tej ustawy, obiekt małej architektury w pkt 4, a tymczasowy obiekt budowlany w pkt 5. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał trafnej oceny przyjętej stawki i nie można zarzucać, jak wywiódł kasator, naruszenia przepisów prawa budowlanego, a tym samym naruszenia pkt 1 ppkt 2d załącznika do uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołanie się kasatora do naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w świetle powyższych wywodów jest nieuzasadnione. Sąd I instancji słusznie oddalił skargę, gdyż dokonana kontrola pod względem zgodności z prawem doprowadziła do trafnej oceny o braku naruszenia przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie znajduje zatem uzasadnienia powołanie się także na art. 3 § 1 powyższej ustawy, skoro kasator powołał się na ten przepis łącząc z krytyczną oceną kontroli dokonanej przez Sąd I instancji. W sytuacji gdy kontrola ta została przeprowadzona w sposób prawidłowy, nie można zarzucić Sądowi I instancji wadliwości działania. Skarga kasacyjna wobec powyższego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.